II SA/Rz 408/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości -skargę oddala- IISA/Rz 408/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] Starosta po rozpatrzeniu wniosku W. C. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej położonej w R., oznaczonej w chwili przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako parcele nr 755/3 i 755/4, położone R. – S., która w wyniku modernizacji ewidencji gruntów weszła w część działek nr 508/16 o pow. 0,0349 ha i nr 508/19 o pow. 0,8371 ha obr. 214 R. – S. II, obj. Kw 64569 a stanowiącej własność Gminy Miasta [...], w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w R. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 104 kpa oraz art. 136 i 137 w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) W jej uzasadnieniu podniósł, że wnioskiem z dnia 8 grudnia 2003 r. W. C. wystąpił o zwrot nieruchomości oznaczonej w chwili nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr 755/3 i 755/4 położonej R. - S. Wniosek uzasadnił faktem, iż już w 1959 r. posiadał projekt budynku jednorodzinnego, budowę którego rozpoczął. Została ona wstrzymana na etapie "0". Następnie działka została mu odebrana za co nie otrzymał żadnego odszkodowania. Starosta, który po przeprowadzeniu części postępowania przez Prezydenta Miasta został wskazany , jako właściwy do prowadzenia sprawy postanowieniem Wojewody o z dnia [...] listopada 2004r Nr [...] (po uprzednim wyłączeniu tegoż Prezydenta od jej prowadzenia z uwagi na okoliczność, iż Gminie przysługuje prawo własności nieruchomości objętych wnioskiem), ustalił, że odjęcie prawa własności działek nr 755/3 i 755/4 nastąpiło orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości i składniki z dnia [...].10.1973 r. znak: [...] wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Zgodnie z treścią orzeczenia wywłaszczane nieruchomości były niezbędne pod budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. S. w R. Odszkodowanie za nieruchomość przejętą od skarżącego zostało ustalone na sumę 2. 344,14 zł. (słownie złotych: dwa tysiące trzysta czterdzieści cztery, 14/100). Z dokumentacji geodezyjnej opracowanej w toku postępowania zwrotowego wynika, że wywłaszczone wspomnianym orzeczeniem parcele nr 755/3 i 755/4 odpowiadają częściom działek nr 508/16 o pow. 0,0349 ha i nr 508/17 o pow. 0,9393 ha. Aktem notarialnym z dnia 19 września 1990 r. Rep. [...] Gmina Miasto [...] oddała w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko -Własnościowej w R. między innymi działkę nr 508/2 o pow. 0,9786 ha położoną w obr. 214 R. – S. II, z której to powstały działki nr 508/16 i 508/19. W toku postępowania zwrotowego działka 508/17 uległa podziałowi na działki nr 508/18 i 508/19. Zgodnie z mapą synchronizacyjną wnioskowana do zwrotu nieruchomość tworzy obecnie części działek ewidencyjnych nr 508/16 o pow. 0,0349 ha i 508/19 o pow. 0,8371 ha. W dniu 16 grudnia 2004 r. przeprowadzono oględziny tej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że od strony północnej znajdują się na niej dwie huśtawki ogrodzone metalowym płotkiem. Przez środek nieruchomości przebiega droga dojazdowa prowadząca do bloku nr 12 przy ul. S. Od strony południowej nieruchomość graniczy z blokiem nr 12. Znajduje się na niej także część wiatrołapu oraz chodnik prowadzący do klatki nr 2 bloku nr 12 przy ul. S. Starosta decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości wnioskodawcy umotywował, stwierdzając, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podług art. 137 ust. l cyt. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 229 ustawy stanowi , że roszczenie , o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skoro wnioskowana do zwrotu nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia , jako iż znajduje się na niej droga dojazdowa do bloku nr 12 przy ul. S., chodnik prowadzący od tej drogi do klatki nr 2 tegoż bloku oraz część wiatrołapu przy klatce a także dwie huśtawki a nadto jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW [...] w dniu 19 września 1990 a więc przed wejściem w życie ustawy, to roszczenie o jej zwrot nie przysługuje – konkluduje Starosta. Odwołanie od tej decyzji (wskazujące jej datę i Nr) do Wojewody wniosła imieniem W. C. jego pełnomocnik M. R. domagając się ponownego i pozytywnego rozpatrzenia jego prośby. W motywach odwołania zarzuciła , że domagał się on zwrotu wywłaszczonej działki lub zadośćuczynienia za jej wywłaszczenia, bowiem nabył ją na cele budowlane. Chodziło mu o ogólne odszkodowanie za działkę zabraną wbrew jego woli i " braku chęci podjęcia ustalonego odszkodowania w wysokości 1.556 zł , gdzie za działkę w 1957r. zapłacił 6.000 zł. plus koszty 420 zł. podatku za nabycie praw majątkowych i 294zł tytułem opłaty notarialnej". Wojewoda nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy . Z ustaleń tych wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca obecnie własność Gminy Miasta[...] została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Lokatorsko- Własnościowej przez Gminę i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że w odniesieniu do tej nieruchomości uprawnienie do jej zwrotu nie przysługiwało w świetle postanowień art. 229 ustawy. Czyni to zasadną odmowę jej zwrotu , o czym rozstrzyga zaskarżona odwołaniem decyzja. Skargę na te decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła działająca imieniem W. C., jego pełnomocnik córka W. D. nie precyzując kierunku jej weryfikacji a domagając się jej pozytywnego rozpatrzenia. W motywach skargi zarzuciła, że w pismach kierowanych do kolejnych urzędów wolą skarżącego nie był zwrot nieruchomości, jako takiej a uzyskanie odszkodowania za zabrany grunt. Jej zdaniem wynika to z odwołania, gdzie przedstawiono kwotę odszkodowania przyznaną decyzją wywłaszczeniową i z drugiej strony koszty , jakie skarżący poniósł na zakup działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji. W polemice ze skargą wskazał, iż nie jest prawdą, by skarżący nie domagał się zwrotu wywłaszczonej działki, skoro we wniosku zawarł żądanie z zwrotu lub zadoścuczenienia – odszkodowania. O odszkodowaniu za działkę orzekała decyzja wywłaszczeniowa. Kwestia natomiast odszkodowania za składniki budowlane została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2004r Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że Sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt, w tym także decyzja administracyjna odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę tylko wówczas, gdy narusza ona prawo w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej P.p.s.a. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach. Dokonawszy w sprawie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób opisany wyżej. Z akt postępowania administracyjnego oraz dopuszczonych z urzędu na podstawie art. 106 §3 P.p.s.a akt zawisłej w tutejszym Sądzie sprawy oznaczonej sygn. akt II SA/Rz 405/05 ze skargi W C. p- ko Wojewodzie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2004 Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania a w szczególności ze znajdujacyh się w aktach sądowych akt administracyjnych tej sprawy wynika, , że skarżący pismem z dnia 12 listopada 2003r. uzupełnionym pismem z dnia 8 grudnia 2003r. zwrócił się do Prezydenta Miasta "o zwrot działki Nr 755/ i 755/4 lub zadośćuczynienie – odszkodowanie, zakupionej przez niego na cele budowlane w dniu 12 g.12. 1957r." Żądanie to umotywował faktem, że po rozpoczęciu budowy domu na tych działkach budowę wstrzymano, a działkę zabrano nie wypłacając mu odszkodowania za wybudowaną część domu i za działkę. Użycie słowa "lub" ( spójnik oznaczający wymienność albo wzajemne wyłączanie się części zdania lub zadań równorzędnych) w tym piśmie i wskazanie w nim jako pierwszego żądania zwrotu nieruchomości uprawniało organ I instancji do przyjęcia, iż wniosek skarżącego dotyczy w pierwszej kolejności zwrotu działki. Pogląd taki uzasadnia dodatkowo okoliczność, że skarżący wezwany przez organ pismem z dnia 28 listopada 2003r. do nadesłania w sprawie zwrotu nieruchomości dowodu odjęcia prawa własności przesłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i poinformował, iż jego księgę wieczystą NR [...] zamknięto decyzja wywłaszczeniową Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1073 Nr [...]. Kserokopię decyzji wywłaszczeniowej (orzeczenie Prezydium WRN z dnia [...] października 1973r. Nr [...]) przedstawiła do akt - na stosowne wezwanie organu z dnia 2 sierpnia 2004r. określające przedmiot sprawy ( zwrot nieruchomości ) - córka skarżącego W. D. Przedmiot ten był wskazywany w innych pismach organu informujących o przebiegu sprawy i przeszkodach w jej terminowym załatwieniu, zawiadamiających o oględzinach przeprowadzonych 16 grudnia 2004r. a także o terminie zapoznania się z zebranymi w tejże sprawie materiałami. Mimo ich odbioru przez skarżącego a później ustanowionego pełnomocnika ( M. R.) i uczestnictwa w oględzinach, skarżący, ani pełnomocnik nie cofnęli wniosku o zwrot nieruchomości, ani nie zmodyfikowali go poprzez stwierdzenie , iż dotyczy on ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zauważyć przy tym wypadnie , że z akt administracyjnych dołączonych do sprawy o sygn. akt II SA 405/05 dopuszczonych przez Sąd , jako dowód w sprawie, wynika że skarżący w dniu 16 sierpnia 2004r. a więc w toku postępowania o zwrot nieruchomości wystąpił do Prezydenta Miasta o ustalenie i wypłatę odszkodowania za składniki budowlane znajdujące się na działce Nr 90 wywłaszonej opisanym wyżej orzeczeniem. Działka ta, podług tegoż orzeczenia powstała z pgr 755/4 i 755/3, których dotyczył wniosek o zwrot. Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania skutkował wszczęciem postępowania przed Prezydentem Miasta w sprawie Nr [...], które zakończyło się decyzją z dnia [...] grudnia 2004r o jego umorzeniu. W jej uzasadnieniu umorzenie postępowania organ motywował brakiem prawnej możliwości odrębnego orzeczenia o odszkodowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzja o wywłaszczeniu. Decyzja umarzająca to postępowanie stała się ostateczna na skutek nie wniesienia odwołania w terminie i nieuwzględnienia zaskarżonym w sprawie II SA/Rz 405/05 postanowieniem Wojewody wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Decyzja ta została wydana przed rozstrzygnięciem sprawy o zwrot, co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2005r. Decyzją z tej daty Starosta właściwy w sprawie zwrotu ( po uprzednim wyłączeniu Prezydenta Miasta i wyznaczeniu go do prowadzenia sprawy przez Wojewodę) orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej oznaczonej we wniosku. Do wydania decyzji w tej kwestii organ był zobligowany wskazanym wyżej żądaniem wniosku, które nie zostało wycofane. Odmowa zwrotu w okolicznościach w sprawie zaistniałych a nie kwestionowanych przez strony i wykazanych dowodami przeprowadzonymi w postępowaniu I instancji znajdowała oparcie w przepisach art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U.z 2004r, Nr 261, poz. 2603). Przepis art. 136 ust.3 ogranicza prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez poprzedniego jej właściciela lub spadkobiercę do nieruchomości zbędnych na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - w rozumieniu art. 137 ustawy. Ten zaś z kolei przepis w ust. 1 definiuje pojęcie zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stanowiąc, iż za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu uznaje się nieruchomość, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany Okoliczność, iż żądana do zwrotu nieruchomość nie wypełnia tych przesłanek została potwierdzona oględzinami przeprowadzonymi przez organ I instancji. Zasadnie przy tym podnosi organ ten podnosi , że nawet gdyby nieruchośc odpowiadała przesłankom zbędności okreslnym w art. 137 ust. 1 ustawy , to i tak jej zwrot wykluczałby art. 229 stanowiący , że roszczenie , o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w zycie ustawy nieruchomości została sprzedana lub ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Okoliczność wypełnienia przesłanek także tego przepisu została w sprawie wykazana. Decyzja organu I instancji stała się przedmiotem odwołania skarżącego , który wskazał ją jako jego przedmiot, podając datę i numer tej decyzji. Wniesienie odwołania w terminie i przez osobę uprawnioną obliguje organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia i rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy , a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia I instancji ( patrz: np. wyrok NSA z dnia 22.03 1996r. SA/Wr 1996/95 ONSA 1997 Nr 1, poz. 35). W konsekwencji zakres rozstrzygnięcia organu II instancji wyznaczony jest przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy a zatem w jego postępowaniu może być rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przekładając to na realia sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją należy stwierdzić, że wobec nie wycofania odwołania przez skarżącego, Wojewoda mógł w tym postępowaniu rozstrzygnąć jedynie kwestię zwrotu nieruchomości. Nie był natomiast władny do rozstrzygania w kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Argumenty odwołania, które sprowadzają się do twierdzenia , że wolą skarżącego było rozstrzygniecie sprawy odszkodowania czyniły natomiast celowym wezwać pełnomocnika skarżącego do wyjaśnienia , czy podtrzymuje odwołanie od decyzji w przedmiocie zwrotu. W razie jego podtrzymania należało rozstrzygnąć sprawę zwrotu a w uzasadnieniu decyzji , obok argumentacji uzasadniającej zgodność z prawem zawartego w decyzji I instancyjnej rozstrzygnięcia odnieść się do zarzutów odwołania, przypominając skarżącemu, że kwestia odszkodowania była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego wspomnianą wyżej decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2004r. Obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania wynikał dla Wojewody z art. 8 i 11 kpa ( zasada prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz wyjaśniania im zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy ). Nie czyni zadość temu obowiązkowi zamieszczenie informacji w kwestii postępowania odszkodowawczego dopiero w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań , ocen i informacji, które zgodnie z art. 107§ 3 kpa powinno zwierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne ( patrz; wyrok NSA z dnia 27 .04.1992r. IIISA1838/91, ONSA 1992, Nr 2, poz. 45). Wspomniane wyżej naruszenie art. 8 i 11 kpa, Sąd uznał za nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, której przedmiotem był zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę, której zarzuty ograniczają się wyłącznie do twierdzenia, że intencja skarżącego było uzyskanie odszkodowania a nie żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Kwestia odszkodowania, jako leżąca poza zakresem przedmiotowym sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli Sądu nie może być jego kontrolą w tej sprawie objęta.