II SA/Rz 408/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w części dotyczącej określenia daty początkowej przyznanego świadczenia to jest "od [...]". II SA/Rz 408/08 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla J. P. na okres od dnia 1 stycznia 2008r. do dnia 31 sierpnia 2008r. w wysokości 153 zł. miesięcznie. W podstawie prawnej organ powołał art. 16 i art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji w zakresie określenia daty początkowej odpowiada prawu, gdyż jest zgodna z treścią art. 24 ust. 3a u.ś.r. według którego w przypadku uzyskania przez osobę kontynuacji orzeczenia o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Wniosek skarżąca E. P. osobiście sporządziła 18 stycznia 2008r. i przedmiotowy wniosek wpłynął w tym dniu do organu pierwszej instancji. Dlatego też kwestionowanie w odwołaniu początkowej daty przyznania świadczenia organ uznał za nieuzasadnione. Postępowanie o stwierdzenie niepełnosprawności jest odrębnym postępowaniem i prowadzone jest na podstawie odrębnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. W skardze do Sądu skarżąca E. P. podała, że Sąd Rejonowy w R. wyrokiem z dnia 23 października 2007r. zaliczył syna do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz stwierdził, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia. Wniosła o uchylenie decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2007r. do 31 sierpnia 2008r. Syn do 16 roku życia posiadał orzeczenie o niepełnosprawności. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 31 grudnia 2007r. jest kontynuacją tamtego orzeczenia. Zasiłek należy przyznać od dnia wniesienia wniosku w powiatowym zespole do spraw orzekania o niepełnosprawności, a nie od miesiąca złożenia w urzędzie gminy. Syn cały czas pozostawał w leczeniu, co wiązało się z ponoszeniem kosztów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest uzasadniona. W aktach administracyjnych sprawy, które są wspólne dla sprawy o sygn. akt II SA/Rz 407/08 i dla sprawy o sygn. akt II SA/Rz 408/08 wynika, że skarżąca pierwotny wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego złożyła 31 lipca 2007r. We wniosku tym, skarżąca zaznaczyła, że ubiega się o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Wnioskowane świadczenie zostało przekreślone przez skarżącą (bez podania daty), ale jak wyjaśniła na rozprawie dokonała wykreślenia, bo tak pouczyła ją osoba przyjmująca wniosek. Skarżąca dokonała skreśleń w rubryce dotyczącej dokumentów dołączonych do wniosku w zakresie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W aktach sprawy znajduje się też orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 19 grudnia 2005r. na podstawie, którego J. P. urodzony 5 grudnia 1989r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy i orzeczenie wydaje się na okres do 31.12.2006r. , a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Jako przyczynę niepełnosprawności podano kod: 07-S. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2006r. skarżąca wszczęła nowe postępowanie o ustalenie stopnia niepełnosprawności dla syna J. P. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. orzeczeniem z dnia 30 stycznia 2007r. nie zaliczył J. P. do żadnego stopnia niepełnosprawności. Wojewódzki Zespól do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (dalej Zespół) orzeczeniem z dnia 14 kwietnia 2007r. zaliczył J. P. do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Sąd Rejonowy w R. Wydział [...] wyrokiem z dnia 23 października 2007r. sygn. akt [...] zmienił ww. orzeczenie i zaliczył małoletniego J. P. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, przyczyna niepełnosprawności 07-S i określił, iż stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy do dnia 31 sierpnia 2008r., ustalony stopień niepełnoprawności datuje się od 1 grudnia 2005r., a niepełnosprawność datuje się od urodzenia. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] orzeczeniem z dnia 31 grudnia 2007r. nr [...] w związku z wykonaniem prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w R. z dnia 23 października 2007r. sygn. akt [...] i wniosku z dnia 27 grudnia 2007r. E. i J. P. o wydanie orzeczenia po wyroku Sądu –zmienił treść własnego orzeczenia z dnia 14 kwietnia 2007r. i zaliczył J. P. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z przyczyny niepełnosprawności 07-S i ustalił, że niepełnosprawność ma charakter okresowy do 31 sierpnia 2008r., ustalony stopień niepełnosprawność datuje się od 1.12.2005r., a niepełnosprawność trwa od urodzenia. Przedstawiony stan faktyczny sprawy pozwolił również uznać, że E. P. była uprawniona do wniesienia skargi do Sądu, bowiem postępowanie zostało wszczęte, gdy J. P. był małoletni i skarżąca działała jako przedstawiciel ustawowy. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca została doręczona E. P. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie J. P., iż zasiłek pielęgnacyjny będzie pobierała jego matka E. P. W wyniku zaliczenia J. P. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności Wójt Gminy decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku E. P. postanowił przyznać J. P. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 stycznia 2008r. do 31 sierpnia 2008r. w wysokości 153 zł. miesięcznie. Z przedstawionego stanu faktycznego, który Sąd uwzględnił do orzekania wynika, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji J. P. był już pełnoletni, zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności "na czas określony" w rozumieniu art. 24 ust. 3 u.ś.r. do 31 sierpnia 2008r., a niepełnosprawność ze schorzenia oznaczonego kodem S-07 w stopniu umiarkowanym datuje się od 1 grudnia 2005r. Niesporne jest też prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla J. P., gdyż niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym powstała do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 3 u.s.r.). Spór w niniejszej sprawie dotyczy określenia początku okresu, na jaki przyznano świadczenie, gdyż końcowa data okresu, na jaki przyznano zasiłek pielęgnacyjny jest zgodna z datą końcową okresu, na który zaliczono J. P. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że o okresie niepełnosprawności orzekł Sąd Rejonowy w R. wyrokiem, zatem ustalenia tegoż wyroku są dla organów i innych sądów wiążące. Skutki takie wynikają z faktu prawomocności wyroku Sądu Rejonowego w R., Wydziału [...]. Zatem sam wyrok określa stan niepełnosprawności J. P. i jest wystarczającą podstawą do orzekania o zasiłkach i innych świadczeniach rodzinnych. Działania Zespołu podjęte po wyroku z dnia 23 października 2007r. nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a jako bezprawne nie mogą zasługiwać na akceptację. Zespół może stwierdzić stan zdrowia osób poddanych badaniu, nie może natomiast w wyniku wyroku zmieniać treść swoich orzeczeń, gdyż właśnie prawomocny wyrok określa ich treść w zakresie, w jakim zmienił, bądź uchylił zaskarżone orzeczenie Zespołu. W takiej sytuacji tylko wyrok wywołuje skutki prawne dla organu orzekającego. Wyrok został wydany 23 października 2007r., a skutki z niego wynikające istniały już po uprawomocnieniu. Organy orzekające zobowiązały skarżącą i jej syna do złożenia wniosku w dniu 27 grudnia 2007r. o wydanie orzeczenia po wyroku Sądu. Działania organów spowodowały nieuzasadnione opóźnienie w przyznaniu świadczenia nawet wobec stanowiska organów, że kontynuacja świadczenia następuje nie wcześniej niż po złożeniu wniosku. Zauważyć również należy, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 9 k.p.a., to jest zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. W dacie złożenia wniosku z dnia 31 lipca 2007r. wprawdzie o zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku obowiązywał przepis art. 24 ust. 3b u.ś.r. zgodnie, z którym w przypadku określonym w ust. 3 a (utrata ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności) osoba do wniosku o świadczenia rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzającej złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Taka informacja nie została udzielona, wręcz przeciwnie skarżąca wykreśliła tę część wniosku dotycząca dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Zasiłek pielęgnacyjny jest również świadczeniem zależnym od określenia stopnia niepełnosprawności. Wprowadzenie tego przepisu pozwala na powstanie ciągłości otrzymywania świadczeń uzależnionych od orzeczenia o niepełnosprawności. Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje pogląd, iż złożenie wniosku w rozumieniu art. 23 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy wskazane w art. 23 ust. 1 i 2 tej ustawy podmioty występują do organu gminy z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego, jak również sytuacji, gdy te podmioty wszczynają postępowanie zmierzające do zweryfikowania stopnia niepełnosprawności dziecka, w związku z kontynuacją tego uprawnienia (wyrok WSA w Rzeszowie z 9.05.2006r. sygn. akt II SA/Rz 741/05 ONSA iWSA nr1 z 2008r, poz. 18). Fakt złożenia wniosku o ponowne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności przez skarżącą i jej syna jest niewątpliwy i przyznany przez sam organ w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 31 grudnia 2007r. Strona nie może ponosić konsekwencji bezprawnego działania organów. Ponadto na podstawie akt administracyjnych nie można ustalić, czy zasiłek pielęgnacyjny zaskarżoną decyzją został przyznany J. P. po raz pierwszy, czy też na podstawie wcześniejszych decyzji zasiłek taki już pobierał. Kwestia ta musi zostać jednoznacznie ustalona w ponownie prowadzonym postępowaniu. Reguła określenia początkowego terminu przyznania świadczenia wynikająca z art. 24 ust. 2 u.ś.r. musi być modyfikowana wobec orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją RP tej regulacji w zakresie w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku osobie w wieku powyżej 16 lat legitymującej się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności prawo do świadczeń rodzinnych nie może być ustalone od miesiąca, w którym wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. OTK-A 2007). Przyjmując taki pogląd Sąd wskazuje na argumentację odwołując się do regulacji konstytucyjnej zawartej w art. 69 Konstytucji RP, który stanowi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Artykuł 69 odsyła do ustawy. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Uzyskanie urzędowego stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę, która do zakończenia postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności jest pozbawiona prawa do świadczenia. Od momentu stwierdzenia określonego stopnia niepełnosprawności, z którym przepis administracyjnego prawa materialnego łączy powstanie prawa do świadczenia strona ma prawo uzyskać to świadczenie. Dlatego ograniczenie terminu od daty złożenia wniosku określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. przeczy konstrukcji zabezpieczenia osób niepełnosprawnych wynikającej z art. 69 Konstytucji RP. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawa nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten w systemie przyznawania świadczeń rodzinnych jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu określonego w art. 69 Konstytucji. W myśl art. 24 ust. 3a w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia. Zatem normę prawną w zakresie określenia daty początkowej świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności wynikającą z tego przepisu należy odczytywać mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007r. sygn. akt P 28/07. Takie rozumienie tego przepisu uzasadnia również zwrot "kontynuacja prawa", czyli z ponownym orzeczeniem o niepełnosprawności ustawodawca nie łączy powstanie prawa, ale jego kontynuację rozumianą jako dalszy ciąg pobierania świadczeń z tej samej podstawy prawnej. Celem ustawodawcy nie było stworzenie procedury, która w przypadku ciągłości orzeczenia o niepełnosprawności z tej samej przyczyny, a tym samym ciągłości prawa do świadczenia rodzinnego powodowałaby periodyczną wypłatę świadczenia warunkowaną za każdym razem złożeniem wniosku o kontynuację świadczenia. W oparciu o wyżej przedstawioną argumentację Sąd stwierdził istnienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a k.p.a. i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b w związku z art. 153 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w części dotyczącej określenia daty początkowej zasiłku pielęgnacyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wyjaśni, czy J. P. był już wcześniej uprawniony do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a w przypadku potwierdzenia tego faktu, przy ustalaniu początkowej daty pobierania będzie związany wykładnią zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponadto stroną tego postępowania uczynią J. P., gdyż jest osobą pełnoletnią. Sąd odstąpił od opatrzenia niniejszego wyroku klauzulą wynikającą z art. 152 p.p.s.a, gdyż upłynął okres na jaki przyznano świadczenie rodzinne.