II SA/Rz 408/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. O. i M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. O. i M. O. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżących M. O. i M. O. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi M.O. i M.O. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., dalej "Kolegium", z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy P. pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. zwrócił się do Starosty P. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ew. gr. 884 położonej w G.Gmina P." w zakresie ochrony gruntów rolnych, oznaczonej w rejestrze gruntów "R II". Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. Starosta P. zwrócił się do Wójta Gminy P. o złożenie wyjaśnień dotyczących między innymi podania czy grunt klasy II objęty pod przedmiotową inwestycję posiada zgodę ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub objęty był zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Jednocześnie Starosta wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 12 stycznia 2018 r. Wójt Gminy P. w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. (data wpływu 2 stycznia 2018 r. poinformował Starostę, że działka nr 884 nie posiada zgody ministra właściwego do rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Starosta P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego objętego wnioskiem w zakresie ochrony gruntów rolnych w podstawie prawnej powołując art. 53 ust. 4 pkt 6 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej "u.p.z.p." w związku z art. 4 ust. 1 pkt 29 i pkt 30 oraz art. 7 i art. 7a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), dalej "ustawa o ochronie gruntów" i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) m., dalej "k.p.a.". Organ wyjaśnił, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w rejestrze gruntów i budynków jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz 2147 ze zm.), dalej "u.g.n."). Przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w planach zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki rolne klasy I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju rolnictwa. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów u.g.n., 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870), 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1. i art. 7a ustawy o ochronie gruntów). W ocenie Starosty tylko niewielka część działki planowanej pod inwestycję znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Wyznaczony przez Starostę obszar zwartej zabudowy przebiega wschodnia i północną granicą działek nr 1684 i 1683, następnie 50 m na zachód od budynku zlokalizowanego na działce nr 1683, zachodnią granicą działki nr 871, 50 m na zachód od budynku zlokalizowanego na działce nr 848, południowa granicą działki 848 oraz zachodnią granicą działki nr 1685. W wyznaczony obszar zwartej zabudowy znajduje się tylko niewielki fragment działki nr 884. Obszar zwartej zabudowy wyznaczony na załączniku graficznym nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] obejmuje teren w odległości ok. 70 m w kierunku zachodnim od granicy działki nr 1683, następnie ok. 70 m w kierunku zachodnim od budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach nr 870, 848. Wobec zatem ustalenia, że teren nie jest objęty zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i niespełnienia wskazanego wyżej warunku wyłączającego obowiązek uzyskania wskazanej wyżej zgody Starosta zobligowany był do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. W zażaleniu na wskazane wyżej postanowienie M. i M.O. zarzucili naruszenie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez wydanie postanowienia po terminie wskazanym w ustawie, naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów wskazanych poniżej, art. 106 § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., poprzez bezprawne naruszenie terminu ustawowego na uzgodnienie projektu decyzji oraz bezprawne przedłużenie terminu do załatwienia sprawy, którego postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji nie przewiduje, art. 77 § 4 k.p.a. poprzez prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec faktów znanych Staroście z urzędu, art. 122a § 2 i art. 122c § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie sprawy za załatwioną w sposób milczący, w przypadku gdy w przedmiotowej sprawie upłynął termin do wydania postanowienia. Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie w całości przytaczając treść uzasadnienia postanowienia organu I instancji i podtrzymując argumentację w nim zawartą. Wyjaśniło, że art. 60 przywołanej ustawy stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz, prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Tymi przepisami w rozpatrywanej sprawie są przepisy ustawy o ochronie gruntów. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji zawierał informację, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jednak odmienne ustalenia dokonane przez Starostę P. należy uznać za prawidłowe, bowiem tylko niewielki fragment działki planowanej pod inwestycję znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Kolegium wskazało, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazało, że są one całkowicie bezzasadne, bowiem nie tylko nie znajdują uzasadnienia w świetle wyżej przedstawionego stanu faktycznego, ale nie znajdują też uzasadnienia proceduralnego. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. M. i M. O. wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz odwołującego kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: naruszenie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy uzgodnienia wydanego po terminie wskazanym w ustawie, art. 138 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i niewydanie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie Starosty P., art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, mające bezpośredni wpływ na treść wydanego orzeczenia oraz brak uzasadnienia faktycznego w stosunku do podniesionego przez skarżących zarzutu wydania postanowienia po terminie wskazanym w ustawie, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Starosty P. wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnienie podnieśli, że zaskarżone zażaleniem postanowienie wydane zostało po przewidzianym przepisami terminie do jego wydania. W przedmiotowej sprawie doszło do załatwienia sprawy w sposób milczący, wskazany w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., stanowiącym, iż uzgodnienie wydane po upływie 2 tygodni od daty wystąpienia uważa się za dokonane. W sytuacji, gdy organ uzgadniający nie wydal rozstrzygnięcia w terminie 2 tygodni (21 dni w przypadku regionalnego dyrektora ochrony środowiska), traci on kompetencję do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia — zarówno pozytywnego, jak i negatywnego. Wystąpienie o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a., wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 12 grudnia 2017 r., a termin wskazany w u.p.z.p. do wydania uzgodnienia wynosił dwa tygodnie. Tymczasem zaskrzone postanowienie zapadło w dnia 10 stycznia 2018 r. zatem postanowienie o odmowie uzgodnienia powinno było zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, bez odnoszenia się przez SKO do merytorycznych ustaleń w nim zawartych, a Starosta pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. wbrew przepisom ustawy wydłużył termin do załatwienia sprawy. Stanowisko skarżących umacniają wielokrotnie powtarzane przez Sądy Administracyjne poglądy wyrażane w podobnych sprawach, z których wynika, że wraz z upływem terminu uzgodnienie należy uznać za dokonane, a rozstrzygnięcia wydane przez organy po wskazanej dacie nie mogą wiązać w sprawie. Zarówno bowiem dyrektywa niezwłocznego przedstawienia stanowiska, jak i dwutygodniowy termin, wynikające z art. 106 § 3 Kpa, mają walor jedynie instrukcyjny. Przepisy obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawiązując do ogólnych zasad proceduralnych zawartych w art. 106 Kpa, dookreślają zasady współdziałania organów w tej materii. Regulacje dotyczące współdziałania przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy znajdujemy w art. 53 u.p.z.p. Do 17 lipca 2010 r., kiedy weszła w życie nowelizacja analizowanej ustawy, dokonana przepisami art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U z 2010 r. nr 106, poz. 675), w odniesieniu do uzgadniania i opiniowania aktów generalnych oraz uzgadniania decyzji funkcjonowały odmienne konstrukcje prawne terminów. O ile w procedurach planistycznych kwestie te. na zasadzie lex specialis. regulowały przepisy ustawy, to w postępowaniach w sprawie decyzji indywidualnych obowiązywały ogólne zasady z art. 106 k.p.a. Najważniejszy był przedawniający się (prekluzyjny) charakter terminów określanych na podstawie art. 25 u.p.z.p. przez organy sporządzające projekty studiów lub planów, odmienny od omówionego wyżej instrukcyjnego charakteru terminu uzgadniania decyzji. Uzupełnienie przepisu art. 53 ust. 5 o zdanie drugie: "W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane", spowodowało oderwanie prawnej konstrukcji terminu uzgodnień decyzji od instrukcji z art. 106 k.p.a. Aktualnie więc, tak w odniesieniu do stanowienia aktów generalnych z zakresu planowania przestrzennego, jak i w odniesieniu do kreowania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia z przedawniającym się terminem przewidzianym na wydanie opinii lub dokonanie uzgodnień. Prawna konstrukcja terminu przedawniającego, wiąże z jego upływem wygaśnięcie kompetencji organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. Użyte w obu artykułach zwroty "uważa się" mają walor normy bezwzględnie obowiązującej (ius cogens), niezależnie od woli organów czy stron. Ewentualne postanowienie w sprawie opinii lub uzgodnienia, podjęte po upływie terminu dotknięte będzie wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uważa się nieruchomości wykazane jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakorzenione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym m.in. aby teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą, oraz by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Są nimi również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślenia wymaga, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która zawisła przed innym organem. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia zatem sprawy administracyjnej, ani nie rozstrzyga o jej istocie lecz ma wpływ na jej losy. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dająca się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy P. zwrócił się do Starosty Przeworskiego o uzgodnienie, na podstawie art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych przedkładając mu równocześnie projekt wz dotyczący budowy domu na części działki nr 884 w G. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta odmówił uzgodnienia a po rozpoznaniu zażalenia utrzymał je w mocy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji, nieprawidłowo interpretując przepisy prawa materialnego, błędnie utożsamiają zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, z uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. W orzecznictwie podkreślano wielokrotnie, że zgoda ta o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ponieważ dotyczy to zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Termin określony w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest terminem prawa materialnego, terminem zawitym. Oznacza to, że w przypadku wyrażenia swojego stanowiska przez organ uzgadniający po upływie dwóch tygodni, nie rodzi żadnych skutków prawnych (patrz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r. II OSK 1990/15). W przedmiotowej sprawie wniosek o uzgodnienie został doręczony Staroście w dniu 12 grudnia 2017 r., natomiast postanowienie o odmowie uzgodnienia zostało wydane w dniu 10 stycznia 2018 r. Zatem dokonanie uzgodnienia po terminie, o którym mowa w art. 53 ust. 5 jest bezprzedmiotowe. Cytowany przepis stanowi, iż "w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie 2 tygodni (...) uzgodnienie uważa się za dokonane". Z tych względów na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uwzględnił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. Z art. 205 § 1 ustawy.