II SA/Rz 409/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. K. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) w ... decyzją z dnia [..] lutego 2011 r., nr ..., po rozpatrzeniu odwołania P.K. od decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia [..] stycznia 2011 r., nr ... odmawiającej przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków w związku odbudową, budową lub zakupem budynku wskutek klęski żywiołowej, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 pkt 1 i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej Ups). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że bezspornym jest w sprawie, iż wnioskodawczyni, jako właścicielka domu jednorodzinnego położonego w K., przy ul. Z. [..], poniosła stratę w wyniku klęski żywiołowej w postaci gwałtownych opadów deszczu w maju 2010 r., które wywołały osunięcie się ziemi i zagrożenie dla budynku skutkujące koniecznością jego rozbiórki. P.K. nie jest jednak uprawniona do zasiłku celowego z tego tytułu. Przepis art. 5 pkt 1 Ups uprawnia do świadczeń osoby posiadające obywatelstwo polskie, mające miejsce zamieszkania i przebywające na terytorium RP. P.K. od 9 lat przebywa w Stanach Zjednoczonych, u swoich dziadków, gdzie wyjechała w wieku 15 lat. W A.S. w N.J. uzyskała uprawnienia do wykonywania zawodu pomocnika medycznego i podjęła tam w 2010 r., staż. Wyszła za mąż w Stanach Zjednoczonych, jednak pozostając w separacji z mężem, zamieszkuje nadal u dziadków. Nie udzielono wiarygodności twierdzeniom strony, iż zamieszkuje wraz z bratem i matką w zniszczonym domu w Polsce, gdzie jest zameldowana na stałe. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że zamierza powrócić do kraju. Pobyt w Stanach Zjednoczonych nie może być traktowany w jej przypadku jako krótkotrwały wyjazd (np. w celach edukacyjnych lub zarobkowych), gdyż okoliczności sprawy wskazują na wytworzenie się więzi przesądzających o skoncentrowaniu w państwie obcym centrum życiowego strony. Niezależnie od tego, zasiłek celowy z tytułu klęski żywiołowej, określony w art. 40 ust. 2 Ups jest świadczeniem przyznawanym uznaniowo. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa i ma na celu umożliwienie osobom oraz rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Sama strata w majątku nie uprawnia do świadczenia w postaci zasiłku celowego, zwłaszcza jeżeli osoba zgłaszająca potrzebę pomocy dysponuje miejscem, w którym zaspokaja potrzeby mieszkaniowe. Świadczenie z pomocy społecznej nie jest w tym wypadku odszkodowaniem, służącym odtworzeniu uszczerbku w stanie majątkowym. Z decyzją nie zgodziła się P.K., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze pełnomocnik skarżącej stwierdził, że zaskarża "postanowienie ... z dnia [..] lutego 2011 r.", zarzucając mu naruszenie: 1) "art. 5 ust. 1" Ups, poprzez przyjęcie, że zainteresowana nie wypełnia przesłanki polegającej na posiadaniu miejsca zamieszkania na terytorium RP; 2) art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 Ups poprzez przyjęcie, że nie zaszły przesłanki udzielenia zasiłku celowego dla osoby lub rodziny wskutek klęski żywiołowej; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Skarżąca uważa, że decyzja została oparta wyłącznie na przepisach Ups, podczas gdy powinna uwzględniać również wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skierowane do Wojewodów dysponujących środkami na walkę ze skutkami powodzi z roku 2010. Zasiłek celowy uzasadniony klęską żywiołową podlega wyłączeniu spod ogólnych, restrykcyjnych reguł udzielania pomocy społecznej. Ma zapobiegać skutkom zdarzeń o skutkach ponadprzeciętnych rozmiarów. Wbrew poglądowi organu, skarżąca spełnia warunek zamieszkiwania na terytorium RP, gdyż jej pobyt w Stanach Zjednoczonych ma związek wyłącznie z nauką. Przebywa czasowo u dziadków, nie posiadając własnego mieszkania. Korzysta z ich gościny. Nie ma źródła dochodów poza granicami RP. Nie pozostaje także w formalnym związku małżeńskim za granicą. Nie ma z tych względów zamiaru przebywania w Stanach Zjednoczonych, a więc spełnia wszystkie warunki określone w art. 25 kodeksu cywilnego (k.c.). Przysługuje jej własność zniszczonego domu przy ul. Z. [..] w K. Wyjeżdżając poza granice RP była jeszcze osobą niepełnoletnią; nie mogła zatem, pozostając pod władzą rodzicielską, świadomie wybrać nowego miejsca zamieszkania. Dom w K. zamieszkiwany jest przez skarżącą oraz jej brata i matkę, a więc przez rodzinę wymagającą pomocy w postaci zasiłku celowego uzasadnionego klęską żywiołową. Pełnomocnik skarżącej wniósł o "uchylenie postanowienia" Kolegium oraz poprzedzającej go decyzji I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ..., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę, podkreślając iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia celowościowej wykładni przepisów dających podstawę do przyznania pomocy, w szczególności nie uwzględniono tego, że odesłanie do stosowania przepisów Ups miało charakter techniczny. Pobyt skarżącej za granicą ma charakter czasowy, jest związany z nauką. Obecna w czasie rozprawy skarżąca oświadczyła, że z Polski wyjechała w trakcie nauki w gimnazjum, w USA uzyskała wykształcenie medyczne, aktualnie odbywa obowiązkową praktykę, ma zamiar powrócić do K. Na pytanie Sądu P.K. przyznała, iż w czasie wystąpienia klęski żywiołowej nie przebywała w Polsce, w jej imieniu wniosek złożyła matka. Wyjaśniła ponadto, że dom był ubezpieczony, ale na jego budowę zaciągnięto kredyt i odszkodowanie uzyskane z tytułu umowy ubezpieczenia zostało przeznaczone na spłatę kredytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wyłącznie i nie tylko z powodu zarzutów w niej podniesionych. Za oczywistą omyłkę przy tym Sąd uznaje błędne określenie charakteru zaskarżonego orzeczenia jako postanowienia SKO w ..., w istocie przedmiotem skargi objęta jest decyzja tego organu. Zasadniczą przyczyną, dla której organ I instancji odmówił skarżącej prawa do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a organ odwoławczy utrzymał odmowną decyzję w mocy, było przyjęcie przez orzekające w sprawie organy gramatycznej wykładni art. 5 pkt 1 Ups, wedle którego "Prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje: osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;...". Organ odwoławczy przyjął, że dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale także to, że temu przebywaniu towarzyszy określony stan świadomości, tj. zamiar stałego pobytu, oznaczający traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby. Wyjazd skarżącej na teren USA 9 i 9-letni jej pobyt na terenie tego państwa, wyjście tam za mąż P.K., pobieranie przez nią nauki na terenie USA, uzyskiwanie pomocy finansowej na pobyt za granicą przez jej dziadków oraz wspólne z nimi zamieszkiwanie, brak przyjazdu do Polski oraz brak podania terminu powrotu do kraju (por. s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) skłonił SKO w ..., w ślad za organem I instancji do przyjęcia, że centrum życiowe skarżącej mieści się na terenie USA. Wykluczono zarazem, aby pobyt skarżącej za granicą traktowany mógł być jako przejściowy. Brak przebywania skarżącej na terenie Polski uznano za niewątpliwy. Dalsza część uzasadnienia zaskarżonej decyzji eksponuje subsydiarny charakter pomocy społecznej, podkreślono zwłaszcza, iż skarżąca swoje potrzeby mieszkaniowe zaspokaja stale na terenie USA, to zaś jest, w świetle art. 40 ust. 1 i 2 Ups przeciwwskazaniem do przyznania oczekiwanego zasiłku, przy jednoczesnym przyjęciu, że P.K. jest wyłączona spod zakresu podmiotowego ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem składu orzekającego Sądu ustalenie, iż P.K. nie przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (RP) uznać należy za prawidłowe. Niesporne jest, zarówno w świetle zebranego materiału dowodowego jak i samych wyjaśnień skarżącej złożonych w trakcie rozprawy, iż tak w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jak i w dacie wyrzekania przez organy nie przebywała na terenie Polski. Art. 5 pkt 1 Ups prawo do przyznania świadczeń z pomocy społecznej warunkuje posiadaniem obywatelstwa polskiego, miejscem zamieszkania i przebywaniem na terenie RP. Ustawa ta nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", sięgając przeto do regulacji prawa cywilnego, można przyjąć iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 kodeksu cywilnego). W doktrynie pojęcie zamieszkiwania i przebywania w rozumieniu art. 5 pkt 1 Ups nie jest jednolicie rozumiane (por. K. Kędzierska: Miejsce zamieszkania i przebywanie w ustawie o pomocy społecznej, Casus, lato 2011, s. 19-22). Niezależnie od wywodów skargi i argumentacji skarżącej odnośnie zamiaru powrotu do miejsca zameldowania – K., fakt przebywania skarżącej na terenie USA i nie przebywania w trakcie wystąpienia klęski żywiołowej oraz toczącego się postępowania przed organami jest bezsporny. Wobec powyższego P.K. nie była osobą uprawnioną w świetle cyt. przepisu Ups do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że decyzja objęta skargą nie naruszała prawa z innych przyczyn. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności przywołać należy te regulacje materialnoprawne, które stanowiły podstawę orzekania w sprawie administracyjnej. Problematykę przyznawania zasiłku celowego w przypadku klęski żywiołowej normuje art. 40 ust. 2 Ups, wedle którego "Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej", ust. 3 cyt. przepisu określa, że zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 art. 40, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Adresatem tego świadczenia z pomocy społecznej może być zarówno "osoba", jak i "rodzina". Niesporne w sprawie dla orzekających organów jest to, że w K. przy ul. Z. [..] zlokalizowany jest budynek mieszkalny należący do skarżącej, w którym niewątpliwie przed wystąpieniem klęski żywiołowej w postaci osunięcia ziemi gospodarstwo domowe prowadzili matka skarżącej – J.K. i brat P.K. – D.K. Nie ulega dalej wątpliwości, że w wyniku klęski żywiołowej dom mieszkalny stał się niezdatny do zamieszkania, skoro wydano skarżącej nakaz jego rozbiórki. Orzekające w sprawie organy skoncentrowały się na kwestii braku zamieszkiwania i pobytu P.K. w K., jako negatywnej przesłanki do przyznania zasiłku celowego na odtworzenie budynku mieszkalnego, natomiast całkowicie umknęło im z pola uwagi, że skoro adresatem świadczeń z pomocy społecznej jest "rodzina", to należało wniosek skarżącej rozpoznać pod kątem możliwości przyznania takiej pomocy jej rodzinie w rozumieniu prawa rodzinnego, a zarazem "rodzinie" w rozumieniu Ups. Sąd zwraca uwagę na treść przepisów, które wprawdzie były przywoływane przez orzekające w sprawie organy, ale w ocenie składu orzekającego nie uwzględniono ich poprawnej wykładni w realiach przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Ups "Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom (podkr. Sądu) przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1 Ups "Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny (podkr. Sądu) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka", zaś z ust. 4 cyt. przepisu wynika, że "Potrzeby osób i rodzin (podkr. Sądu) korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Z treści cyt. przepisów wynika zatem jednoznacznie, że adresatem pomocy społecznej może być także "rodzina", w literaturze przedmiotu na ogół nie budzi wątpliwości, że na gruncie Ups rodzina jest traktowana jako podmiot praw i obowiązków (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2007, s. 54-55), wskazuje się, iż takie ujęcie jest podyktowane ideami pomocy społecznej, skoro przepisy prawa przedmiotowego faktycznie przewidują możliwość działań organów pomocy społecznej na rzecz takiego podmiotu (por. S. Nitecki, Procedury i tryb przyznawania świadczeń, Pomoc społeczna, Wrocław 2009, s. 71). W rozumieniu Ups rodzinę tworzą osoby spokrewnione i niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 Ups). Rodzinę w rozumieniu cyt. ustawy zatem tworzą J.K. i D.K., którzy w chwili wystąpienia klęski żywiołowej prowadzili wspólne gospodarstwo domowe i zaspokajali swe potrzeby mieszkaniowe w budynku stanowiącym własność skarżącej. Organ pomocy społecznej rozpoznający wniosek P.K. musiał mieć świadomość, że osoby te wobec nakazu rozbiórki budynku tracą możliwość zaspokojenia podstawowej potrzeby bytowej. Wykorzystanie zatem okoliczności, iż dom ten stanowi własność skarżącej, która nie przebywa na terytorium RP do wydania decyzji odmownej, bez jednoczesnego rozważenia przyznania takiej pomocy rodzinie skarżącej (w rozumieniu przepisów prawa rodzinnego i opiekuńczego), zdaniem składu orzekającego Sądu, oznacza naruszenie przepisów art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4 Ups. Utrzymanie w mocy takiej odmownej decyzji przez SKO w ... także nie może zyskać aprobaty, jako trafne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym zatem aspekcie Sąd podziela wywody pełnomocnika skarżącej, iż w sytuacji wystąpienia klęski żywiołowej nie należy tracić z pola widzenia celu, jakiemu w takich przypadkach ma służyć pomoc społeczna. Podkreślić należy, że w świetle art. 100 ust. 1 Ups w postępowaniu z pomocy społecznej należy się kierować przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej, nadto pomoc społeczna może być udzielona z urzędu (art. 102 ust. 2 Ups). W przekonaniu Sądu dokonana przezeń wykładnia cyt. przepisów Ups będzie zgodna z unormowania konstytucyjnymi, zwłaszcza z treścią art. 71 ust. 1 ("Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych") i art. 75 ust. 1 ("Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania") Konstytucji RP. To legło u podstaw uznania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa, uwzględniając koszty zastępstwa procesowego. Reasumując, zdaniem Sądu uprawniona jest teza, wedle której w razie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na odtworzenie lokalu mieszkalnego zniszczonego w wyniku wystąpienia klęski żywiołowej, będącego własnością osoby nie przebywającej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zaspokajającej swe potrzeby mieszkaniowe w chwili wystąpienia klęski i w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego o powyższy zasiłek na terytorium innego państwa, organ pomocy społecznej winien rozpoznać ten wniosek, biorąc pod uwagę potrzebę zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej osób bliskich właściciela lokalu, którzy zaspokajali w nim w trakcie wystąpienia klęski żywiołowej swoje potrzeby mieszkaniowe, a którzy tworzą rodzinę w rozumieniu przepisów Ups. W razie uprawomocnienia się powyższego wyroku organ I instancji rozpozna wniosek uwzględniając wykładnię przepisów prawa dokonaną przez Sąd.