II SA/Rz 409/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 grudnia 2023 r. nr SKO.4110/84/2023 w przedmiocie odmowy pomocy na usamodzielnienie uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 9 maja 2023 r. nr PCPR.5302.4.2023. Przedmiotem skargi P. R. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Organ II Instancji" lub "Organ odwoławczy") z dnia 27 grudnia 2023 r., znak: SKO.4110/84/2023, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na usamodzielnienie. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że Starosta [....] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") decyzją z dnia 9 maja 2023 r. znak: PCPR.5302.4.2023 odmówił Skarżącemu przyznania pomocy na usamodzielnienie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Organ I instancji wskazał, że od czasu osiągnięcia pełnoletniości i opuszczenia rodziny zastępczej Skarżący nie kontaktował się z PCPR w [....], nie przejawiał zainteresowania procesem usamodzielniania, nie prosił o udzielenie jakichkolwiek informacji, nie składał żadnych wniosków. Skarżący nie posiada indywidualnego programu usamodzielniania, zatwierdzonego przez Dyrektora PCPR w [....]. Projekt programu Skarżący przedłożył po upływie ustawowo określonego terminu. Nie wyjaśnił nadto przyczyn zwłoki w tym zakresie, nie skorygował błędów w programie, w efekcie czego nie został on zatwierdzony. Od powyższej decyzji Skarżący, działający przez pełnomocnika – Z. M., wniósł odwołanie. Zakwestionował on rozstrzygnięcie Starosty zarzucając naruszenie art. 145 ust. 4 i ust. 8 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez przyjęcie, że niezatwierdzenie indywidualnego programu usamodzielniania przy niezachowaniu ustawowego terminu jest nieprawidłowe, bowiem w myśl art. 145 ust. 8 ustawy program może zostać zatwierdzony w terminie późniejszym bez wskazywania jakiejkolwiek daty czy okresu. W odwołaniu wskazano nadto, iż ustawa nie przewiduje terminu na złożenie programu, wskazując jedynie termin na jego zatwierdzenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja winna uwzględniać dyrektywy wykładni systemowej, celowościowej a nadto respektować normy o randze konstytucyjnej (szczególna ochrona prawna przysługująca osobom z niepełnosprawnościami). Decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r., znak: SKO.4110/84/2023, Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty, wskazując iż termin na opracowanie indywidualnego programu usamodzielnienia jest terminem zawitym. Jak wskazało SKO w niniejszej sprawie program nie został opracowany w terminie określonym w art. 145 ust. 4 ustawy. Skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy na usamodzielnienie i wydania decyzji przez Organ odwoławczy nie posiadał indywidualnego programu usamodzielniania, zatwierdzonego przez właściwego kierownika PCPR. Ponadto SKO wskazało, iż Organ I instancji, na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał Skarżącego do osobistego złożenia zeznań, który jednak nie stawił się osobiście i nie podjął negocjacji odnośnie poprawienia indywidualnego programu usamodzielniania i jego uzupełnienia. Okoliczność, iż Skarżący przebywa za granicą, nie może usprawiedliwiać jego niestawiennictwa a ustanowienie w sprawie pełnomocnika nie wyłącza strony z obowiązkowego osobistego udziału w postępowaniu, o ile organ stronę do takiego udziału wezwie. Finalnie SKO wskazało, iż okolicznością decydującą o kształcie rozstrzygnięcia Organu I instancji był brak indywidualnego programu usamodzielnienia w związku z czym zarzuty Skarżącego odnośnie terminu są pozbawione znaczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA) Skarżący zarzucił Organowi II instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie, naruszenie zasad współżycia społecznego, błędy w ustaleniach faktycznych, wybiórcze traktowanie dowodów, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, niepełną ocenę materiału zalegającego w aktach sprawy, błędną ocenę dowodów, błędną ocenę wyjaśnień, niedostateczne rozważenie podnoszonych dowodów w sprawie, brak czynnego udziału w sprawie, pogorszenie i tak trudnej sytuacji finansowej strony, wydanie decyzji na podstawie wybiórczych, fragmentarycznych dowodów, błędne ustalenia faktyczne, rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy, naruszanie praw strony, naruszenie wolności, godności, czci z uwagi na okres trwania postępowania, rażące naruszenia prawa przy wydawaniu rozstrzygnięć. Skarżący wniósł o przyznanie pomocy w formie pieniężnej wyprawki. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się uzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 2493; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (zob. art. 135 P.p.s.a.). Należy przypomnieć, że przedmiotem swej skargi P. R. uczynił decyzję SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji o odmowie udzielenia Skarżącemu pomocy na usamodzielnienie. Decyzje te zapadły w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego konkretyzującego postanowienia ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 177 z późn. zm.; u.w.r.s.p.), dotyczące przyznawania pomocy dla osób usamodzielnianych. W przepisach tego aktu ustawodawca postanowił, że osobie opuszczającej, po osiągnięciu pełnoletności, rodzinę zastępczą, rodzinny dom dziecka, placówkę opiekuńczo-wychowawczą lub regionalną placówkę opiekuńczo-terapeutyczną, zwanej dalej "osobą usamodzielnianą", w przypadku gdy umieszczenie w pieczy zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu przyznaje się pomoc na : a) kontynuowanie nauki, b) usamodzielnienie, c) zagospodarowanie (art. 140 ust. 1 pkt 1 u.w.r.s.p.). Jednym z warunków przyznania pomocy na usamodzielnienie jest złożenie wniosku oraz posiadanie zatwierdzonego indywidualnego programu usamodzielnienia. Program o jakim mowa ma określać w szczególności: 1) zakres współdziałania osoby usamodzielnianej z opiekunem usamodzielnienia; 2) sposób uzyskania przez osobę usamodzielnianą wykształcenia lub kwalifikacji zawodowych, pomocy w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych oraz w podjęciu przez osobę usamodzielnianą zatrudnienia. Wniosek o przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki i pomocy na usamodzielnienie osoba usamodzielniana składa w powiecie właściwym do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie za pośrednictwem kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie powiatu właściwego ze względu na miejsce pobytu osoby usamodzielnianej (zob. art. 143 i 145 u.w.r.s.p.). W niniejszej sprawie doszło według WSA do naruszenia przez Orzekające w sprawie Organy przepisów K.p.a. o reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym, co z kolei ograniczyło w sposób mający wpływ na wynik sprawy prawo Skarżącego do czynnego udziału w czynnościach procesowych kluczowych dla jej rozstrzygnięcia – art. 10 § 1 i art. 40 § 2 K.p.a. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przed Organami na podstawie wniosku o dacie wpływu do PCPR dnia 14 marca 2023 r. Podanie to zostało podpisane przez Z. M. w imieniu skarżącego. Do tego podania oprócz oświadczenia o wyborze opiekuna usamodzielnienia w osobie Z. M. załączono kopie pełnomocnictwa z dnia 24 lutego 2023 r. Z jego treści wynika, że Skarżący – P. R. udzielił pełnomocnictwa Z. M. do wypłaty środków pieniężnych "odprawki dla P. R." z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (PCPR) oraz do składania i podpisywania wszelkich dokumentów oraz wniosków jakie w zakresie tego pełnomocnictwa okażą się konieczne. Ten dokument został przedłożony przez Z. M. na wezwanie organu o dostarczenie pełnomocnictwa z prawidłowym zakresem umocowania. Dodać należy, że pełnomocnik pełniła dla niego, przed uzyskaniem pełnoletności przez Skarżącego, funkcje rodziny zastępczej. Wobec złożenia niezakwestionowanego przez Organ dokumentu pełnomocnictwa, Organ zobligowany był kierować się przepisem art. 40 § 2 zd. pierwsze K.p.a., który stanowi : Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Sąd zwraca uwagę, iż od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu zwalania stronę, która dokonała odpowiedniego wyboru w zakresie swej reprezentacji od osobistego udziału w czynnościach procesowych. Pomimo złożenia opisanego dokumentu pełnomocnictwa kluczowe w tej sprawie wezwanie z dnia 23 marca 2023 r. Dyrektor PCPR nie skierował do pełnomocnika osoby wnioskującej o pomoc na usamodzielnienie się, lecz bezpośrednio do P. R. Tym samym, nie nastąpiło zdarzenie otwierające dla strony oraz organu termin na wykonanie zawartych w wezwaniu kluczowych dla prawa materialnego dyspozycji. Sąd uznaje powyższe wezwanie za szczególnie istotne dla oceny działań materialnoprawnych Organów z uwagi na to, że zawiera ono dyrektywę osobistego stawiennictwa Strony celem wyjaśnienia zwłoki w przekazaniu indywidualnego programu usamodzielnienia jak również celem przedłożenia prawidłowo wypełnionego programu. Negatywnym skutkiem niewykonania tego wezwania było bowiem skierowanie także do P. R. pisma z dnia 13 kwietnia 2023 r. o odmowie zatwierdzenia indywidualnego programu usamodzielnienia, a w konsekwencji wydanie przez Organ I instancji decyzji administracyjnej o odmowie przyznania pomocy na usamodzielnienie. Zauważyć należy również, iż decyzja Organu I instancji została skierowana do Skarżącego, a nie do jego pełnomocnika, co też świadczy nieprawidłowościach w zakresie zapewnienia Kodeksowych standardów ochrony praw wnioskodawcy postępowania. Wpływ niewykonania powyższego wezwania w zakresie wskazania przyczyn zwłoki w złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia na usamodzielnienie się na wynik zakończonej sprawy, należało ocenić jako istotny i przekładający się na realne ograniczenie możliwości ochrony własnego interesu prawnego strony w relacjach z prowadzącym postępowanie organem administracji. Otóż jest prawdą, że indywidualny program na usamodzielnienie powinien zostać opracowany w czasie o jakim mowa w art. 145 ust. 4 u.w.r.s.p., czyli co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności. Jednakże nie jest to sztywna dyrektywa definitywnie wykluczającą ewentualność przyznania pomocy także po czasie uzyskania przez wnioskodawcę pełnoletności. Na mocy art. 145 ust. 8 u.w.r.s.p. organ winien rozważyć czy złożenie spóźnionego w świetle art. 145 ust. 4 u.w.r.s.p. programu nastąpiło z przyczyn obiektywnie niezależnych do osoby wymagającej wsparcia ze strony Państwa. Ustawodawca w przywołanej regulacji u.w.r.s.p. postanowił bowiem, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach pomoc na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie może być przyznana osobie usamodzielnianej, której indywidualny program usamodzielnienia został zatwierdzony po terminie określonym w art. 145 ust. 4. NSA podkreśla w tym względzie, że art. 145 ust. 8 ustawy z 2011 r. należy zastosować do przypadku, w którym indywidualny program usamodzielnienia nie został opracowany w terminie wynikającym z art. 145 ust. 4 ustawy z 2011 r. Wykładnia taka odpowiada wykładni systemowej (zestawienie art. 145 ust. 8 i art. 145 ust. 4), celowościowej (zapewnienie harmonijnego rozwoju i przyszłej samodzielności życiowej dziecka), a także wsparta jest wykładnią prokonstytucyjną (szczególna ochrona prawna przysługująca osobom z niepełnosprawnościami) - art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP – zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1946/20, LEX nr 3146201. W tej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że program o jakim mowa w przepisach został złożony po terminie, bo po uzyskaniu pełnoletniości przez Skarżącego. W literaturze specjalistycznej przekonująco wywodzi się względem treści normatywnej art. 145 ust. 5 i 8 u.w.r.s.p., iż co do zasady przekroczenie terminu opracowania indywidualnego programu usamodzielnienia jest przesłanką negatywną przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania wskazanych form pomocy, natomiast wystąpienie szczególnej okoliczności będzie uprawniało organ do wydania korzystnego dla osoby usamodzielnianej rozstrzygnięcia. Sąd zgadza się także z oceną, że do organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie należy dokonanie oceny, czy przekroczenie przywołanego terminu było związane ze szczególnym przypadkiem czy też nie. Ustalenia tego organ winien zaś dokonać na podstawie zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego. Według S. Niteckiego taki szczególny przypadek będzie występował zawsze, gdy przyczyna nieterminowego jego opracowania nie leżała po stronie osoby usamodzielnianej, lecz po stronie osób dorosłych, które obowiązane były dopilnować ciążących na nich obowiązków. Zaniedbania po stronie dorosłych nie mogą rzutować na prawa osoby usamodzielnianej. Szczególnie uzasadnione jest zdanie, gdzie podkreśla się : uchybienia ze strony tej osoby należy widzieć w sposób liberalniejszy, ponieważ osoba ta jeszcze nie musi mieć rozeznania w regułach i zasadach rządzących w świecie dorosłych (zob. S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Wspieranie rodziny i system pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, art. 145.). W tych okolicznościach uchybienie polegające na skierowaniu wezwania o osobiste stawiennictwo P. R. celem wyjaśnienia przyczyn zwłoki w przekazaniu programu oraz dokonania w nim poprawek do strony wnioskującej o pomoc, a nie do prawidłowo ustanowionego pełnomocnika przy jednoczesnym oparciu odmowy zatwierdzenia programu i decyzji odmownej na stwierdzeniu braku kontaktu z wnioskodawcą, świadczyło o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co w połączeniu ze skierowaniem decyzji Organu I instancji bezpośrednio do Strony wypełnia przesłanki wznowienia postępowania opisane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Na jego mocy, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stwierdzone przez Sąd z urzędu naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie musi skutkować powtórzeniem kluczowych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego czynności procesowych, celem ustalenia przez Organ czy ewidentna zwłoka w złożeniu indywidulanego programu usamodzielnienia do zatwierdzenia wypełniała hipotezę art. 145 ust. 8 u.w.r.s.p. w obszarze szczególnie uzasadnionego przypadku. Dlatego należy przede wszystkim ustalić czy poziom świadomości prawnej wnioskodawcy oraz opiekuna procesu usamodzielniania w tym konkretnym przypadku nie zadecydował o spóźnionym złożeniu programu oraz wniosku o udzielenie pomocy. Bez wypełnienia powyższych wytycznych wydane w sprawie decyzje ponownie będą wadliwe, co spowoduje naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej – art. 8 § 1 K.p.a. Z wyłożonych przyczyn skarga została przez Sąd uwzględniona na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.