II SA/Rz 410/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę -skargę oddala- II SA/Rz 410/11 Uzasadnienie Przedmiotem skargi T.P. w niniejszej jest decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2011r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: [...] W podstawie prawnej organ powołał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) zwana dalej ustawą. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. zobowiązał T. P. do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości i uzupełnienia projektu budowlanego - w terminie do dnia [...] grudnia 2010 r. Przyczyną wydania rozstrzygnięcia o wskazanej wyżej treści przez organ I instancji było nieuzupełnienie projektu budowlanego w zakreślonym terminie. Do przedłożonych wyjaśnień skarżący nie załączył pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do ul. [...], zgodnie z wymogami nałożonymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - znaki: [...] z dnia [...] 05.2007 r., oraz [...] z dnia [...] 11.2007r. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.P., wskazując, że powodem decyzji odmownej jest brak załączenia do projektu pozwolenia na budowę drogi przebiegającej przez cudze działki, pomimo, że działka nr 684/6 (na której ma być realizowana inwestycja) posiada połączenie z ulicą [...] poprzez jego drogę - działka nr 672/3 szerokości 5 m, następnie przez działki 672/5, 672/9 i 684/2 obr. 221 na zasadzie służebności oraz przez działkę nr 684/5 wydzieloną pod drogę. W celu uregulowania sytuacji prawnej drogi dojazdowej uzyskał dwie decyzje o warunkach zabudowy na wydzielenie drogi o szerokości 5 m przedłużającej ul. [...] o ok. 500 m. Pod budowę drogi wydzielił swoje tereny oraz działki dwóch innych osób, wydzielany jest także teren pod drogę przez 5 działek, co spowoduje, że droga będzie wydzielona w ok. 80 %, w tym odcinek najważniejszy tj. połączenie z ul. [...] pasem szerokości 5 m na długości ok. 85 m. Zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o wykupienie terenu pod drogę od ośmiu właścicieli działek, aby na podstawie istniejących decyzji o warunkach zabudowy dokończyć wydzielenie drogi, lecz otrzymał odpowiedź negatywną. Podkreślił, iż wydzielenie drogi nie reguluje sytuacji prawnej kilkudziesięciu osób z niej korzystających i Gmina Miasto R. będzie musiała przejąć teren pod budowę drogi i ją upublicznić. Ubiegając się o decyzję o warunkach zabudowy na działce nr 684/2 (która następnie uległa podziałowi m.in. na dz. nr 684/6) udokumentował prawo dojazdu. Pomimo to, w decyzji o warunkach zabudowy został postawiony warunek uzależniający uzyskanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego od uzyskania pozwolenia na budowę drogi wydzielonej przez jego teren i tereny cudze. Od początku wiedział, że stawianie takiego warunku jest niezgodne z prawem, gdyż do inwestycji ma być zapewniony dojazd od drogi publicznej, ale nie wybudowanie tej drogi. Postawiony warunek nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawnych. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 33 ust. 2 ustawy, który wskazuje dokumenty, jakie inwestor jest zobowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę w pkt 1: projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, natomiast w pkt 3 wskazuje na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto art. 34 ust. 1 ustawy, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 35 ustawy nakłada na właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obowiązek zbadania zgodności projektu budowlanego również z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a w razie stwierdzenia naruszeń nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie, wydania decyzji o odmowie stwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, a wydana decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący nie uzupełnił dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a zarzuty odwołania sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń zawartych w decyzjach o warunkach zabudowy. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków pozwolenia odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Wobec nieuwzględnienia wymagania określonego w decyzji o warunkach zabudowy należało utrzymać w mocy decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Ponadto organ naprowadził, że jeżeli odwołujący twierdzi, że w decyzji o warunkach zabudowy zamieszczono zapis dotyczący "wybudowania drogi dojazdowej", który jest niezgodny z prawem wyjaśnić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środki nadzwyczajnego wzruszenia rozstrzygnięć ostatecznych (decyzji), z których odwołujący ma prawo skorzystać. Wskazał także, iż oprócz nieprawidłowości wyartykułowanych przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], projekt budowlany przedłożony do wniosku z dnia [...] 11.2010 r., zawierał także i inne nieprawidłowości tj. do projektu nie zostały dołączone dokumenty wskazujące, iż projekt został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane (art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), dołączone do wniosku warunki techniczne przyłączenia budynku do sieci wodociągowej z dnia [...].07.2008 r. utraciły ważność z dniem [...].07.2010 r., ponadto projekt zagospodarowania działki nr 684/6 stanowiący integralną część projektu budowlanego wskazuje, iż przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego na B. nr 684/6 przy ulicy [...] w R. oraz przyłącz wodociągowy do budynku, tymczasem wniosek inwestora o pozwolenie na budowę nie obejmował swoim zakresem przyłącza wodociągowego. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył T.P. Wskazał, że na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy udokumentował połączenie jego działki z drogą publiczną, czyli ul. [...] będącą we władaniu Gminy Miasto R. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył zaświadczenie Miejskiego Zarządu Dróg w R. o połączeniu działki z drogą publiczną. W ten sposób spełnił wszystkie warunki do uzyskania pozwolenia na budowę. W pozostałym zakresie powtórzył argumenty przytoczone w uzasadnieniu odwołania. Wskazał, że Wojewoda rozpatrując odwołanie skupił się wyłącznie na warunku, czy jest wydane pozwolenie na budowę drogi, pomijając podstawę wymagania tego warunku. Wojewoda nie udzielił odpowiedzi, czy decyzja Prezydenta Miasta R. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie uzależnienia wydania pozwolenia na budowę jednego domu jednorodzinnego od uzyskania pozwolenia na budowę drogi biegnącej częściowo po cudzym terenie. Wniósł o uwzględnienie skargi na decyzję Prezydenta Miasta R. i Wojewody oraz uchylenie warunku z decyzji o warunkach zabudowy odnośnie zobowiązania do uzyskania pozwolenia na wybudowanie drogi. Ponadto wniósł o uznanie, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, że przedłożony Prezydentowi Miasta R. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego spełnia warunki przewidziane prawem i orzec o wydaniu pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów. Na wstępie należy wskazać, że z treści art. 55. w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717) zwana dalej w skrócie p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń odbiegających od ustaleń dokonanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stanowiłoby naruszenie prawa, to jest właśnie wskazanych wyżej przepisów. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o prawach inwestora w procesie inwestycyjnym, stanowiąc o możliwości inwestowania i wskazując warunki, na jakich zamierzenie może być realizowane. Organ architektoniczno - budowlany nie może dokonać weryfikacji tej decyzji i postąpić wbrew jej ustaleniom. Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 ustawy Art. 35. 1. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W przedmiotowej sprawie, złożenie przez T. P. wniosku zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: [...] obligowało organ wydający pozwolenie na budowę, tj. Prezydenta Miasta R. do zbadania czy spełnione zostały przesłanki do jego wydania wynikające ze wskazanego wyżej artykułu. Taka ocena dokonana przez organ stała się podstawą do wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], w którym organ w pkt 6 zobowiązał skarżącego do załączenia do projektu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do ul. [...] zgodnie z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu, znak: [...] z dnia [...] maja 2007r. oraz [...] z dnia [...] listopada 2007r. Nałożenie powyższego obowiązku podyktowane było treścią decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2009r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. W punkcie 2e tejże decyzji, określającym warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych w zakresie zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ uzależnił uzyskanie pozwolenia na budowę na wskazane wyżej zamierzenie inwestycyjne od wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę drogi dojazdowej łączącej się z ulicą [...], zgodnie z wydanymi (wskazanymi wyżej) decyzjami o warunkach zabudowy. Niewykonane powyższego obowiązku w terminie zakreślonym przez organ, tj. do [...] grudnia 2010r. obligowało organ do wydania rozstrzygnięcia z dnia [...] tycznia 2011r., nr [...], w którym odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ma wpływu na treść zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia argumentacja skarżącego, zawarta w skardze w zakresie spełnienia przez niego warunku posiadania połączenia z drogą publiczną, stanowiąca w istocie jego polemikę z treścią ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę organ nie bada czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana prawidłowo, a tym samym czy zasadnie nałożono na inwestora dodatkowe obowiązki (w przedmiotowej sprawie – obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę drogi), jako warunek uzyskania pozwolenia na budowę; dokonuje jedynie oceny zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy (tak Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 czerwca 2009 r. II SA/Go 420/2008 LexPolonica nr 2452826) Sąd stwierdza, że polemika skarżącego z treścią decyzji o warunkach zabudowy, na obecnym etapie postępowania możliwa jest jedynie przy wykorzystaniu zawartych w kodeksie instrumentów w postaci nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2009r. o warunkach zabudowy czyni niemożliwym wydanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o treści innej niż zaskarżone. Takie pojmowanie relacji pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę jest powszechne nie budzi wątpliwości i nie powoduje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. "Relacje pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a decyzją o pozwoleniu na budowę przebiegają następująco: decyzja o warunkach zabudowy jest podstawą do wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ stwierdza czy i na jakich zasadach możliwe jest zagospodarowanie danej nieruchomości w określony przez inwestora sposób. Natomiast do kompetencji organu budowlanego należy rozstrzyganie o zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r. II OSK 1870/2008 LexPolonica nr 2322037) Z uwagi na powyższe Sąd orzekła jak na wstępie i na zasadzie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.