II SA/Rz 411/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej -skargę oddala- A. sp. z o.o. w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej w skrócie: PWIS) z [...].04.2008 r. nr [...] wydaną we wznowionym postępowaniu dotyczącą sprawy zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją Nr [...] z [...].08.2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej w skrócie PPIS) stwierdził u W. S. chorobę zawodową w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry rąk. W wyniku odwołania się od tej decyzji przez A. sp. z o.o. w P. PWIS decyzją z [...].11.2004 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego decyzję o rozpoznaniu choroby zawodowej wydano na podstawie orzeczenia lekarskiego, które nie spełniało wymogów przewidzianych w przepisach dotyczących postępowania w sprawach chorób zawodowych. W wytycznych organ II instancji wskazał zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Decyzją Nr [...] z [...].03.2005 r. [...] PPIS stwierdził u W. S., zatrudnionego do 31.05.2004 r. jako tapicer w A. sp. z o.o., chorobę zawodową w postaci kontaktowego zapalenia skóry (rąk) z podrażnienia wymienioną w poz. 18/2 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115 zwane dalej Rozp.chor. zaw.). Decyzję powyższą doręczono m.in. spółce A. w dn. 10.03.2005 r., spółka ta nie wnosiła od tej decyzji odwołania. Podaniem z 12.07.2007 r. (data wpływu do organu) skierowanym do PPIS A. sp. z o.o. w P. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z 4.03.2004 r. w przedmiocie stwierdzenia u W. S. choroby zawodowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Za podstawę wznowienia wskazano okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, a mianowicie wywodzono, iż klej J. nie zawiera w swoim składzie uczulającego składnika, podczas gdy w przedmiotowej decyzji przyjęto, że czynnikiem etiologicznym rozpoznanej choroby zawodowej miał być butyl fenyleno-formaldehydu zawarty w takim kleju. Postanowieniem z [...].08.2007 r. PPIS wznowił postępowanie zakończone własną, ostateczną decyzją z [...].03.2005 r. o stwierdzeniu u W. S. choroby zawodowej. W sprawie uzyskano uzupełnienie orzeczenia lekarskiego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R., z którego wynika, że u W. S. rozpoznano dwie choroby zawodowe: kontaktowe zapalenia skóry rąk alergiczne na tle zawodowym oraz kontaktowe zapalenie skóry rąk z podrażnienia na tle zawodowym. Decyzją z [...].12.2007 r. nr [...] PPIS odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z [...].03.2005 r. [...] o stwierdzeniu choroby zawodowej w postaci kontaktowego zapalenia skóry (rąk) z podrażnienia wymienioną w poz. 18/2 wykazu chorób zawodowych określonych w Rozp.chor.zaw. W podstawie prawnej powołano się na art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. sp. z o.o. w P. domagając się jej uchylenia oraz wnosząc o zmianę orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u W. S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie odwołującej się spółki ogólnikowe były ustalenia organu I instancji odnośnie kontaktu jej pracownika z formaldehydem obecnym w żywicy mocznikowo-formaldehydowej używanej do produkowanej w zakładzie sklejki. Powołano się także na wyjaśnienia biegłego składane w sprawie toczącej się przed sądem powszechnym odnośnie możliwości podrażnienia skóry formaldehydem. Zdaniem odwołującej się twierdzenia lekarza orzecznika uzyskane w sprawie administracyjnej są niewiarygodne, budzi także wątpliwości termin zgłoszenia podejrzenia wystąpienia choroby zawodowej. Opisaną na wstępie decyzją PWIS uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji, jak również poprzedzającą powyższą decyzję postanowienie PPIS o wznowieniu postępowania z [...].08.2007 r., a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 138 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (nie podając daty, ani publikacji tej ustawy). Organ odwoławczy zrekapitulował stan faktyczny sprawy, koncentrując swą uwagę na omówieniu poprawności stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie wznowienia postępowania. PWIS wyeksponował, iż organ I instancji nie ustalił, czy podmiot żądający wznowienia postępowania zachował termin do zgłoszenia takiego żądania. Odwołując się do poglądów nauki prawa i opracowań komentarzowych wskazano, że wnoszący żądanie wznowienia postępowania winien podać, czy zachował termin do wznowienia, który w tym przypadku wynosi jednej miesiąc od dnia, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Brak wskazania takiego terminu stanowić miał brak formalny podania o wznowienie, a organ I instancji wadliwie nie wezwał o uzupełnienie podania. PWIS z tego względu uznał, że podanie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u W. S. jest dotknięte "wadą prawną", to z kolei przesądziło o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i rzeczonego postanowienia. W wytycznych dla organu I instancji wskazano, że organ ten winien wezwać wnioskującą spółkę o uprawdopodobnienie zachowania terminu do wniesienia żądania wznowienia, nadto winien sprawdzić prawdziwość twierdzeń W. S., jakoby okoliczności stanowiące podstawę wznowienia miałyby być podnoszone przez spółkę A. już w trakcie postępowania przed Rejonowym Sądem Pracy w J. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie spółka A., wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...].12.2007 r., a także o zmianę decyzji PPIS z [...].03.2005 r. poprzez stwierdzenie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia u W. S. choroby skóry jako choroby zawodowej, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej wadliwe było weryfikowanie przez organ odwoławczy terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, tu wskazano, iż postanowienie o wznowieniu zapadło blisko pół roku po wniesieniu takiego żądania, a organ I instancji nie żądał od wnioskującej o to spółki żadnych wyjaśnień odnośnie zachowania terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania. W tym fragmencie skargi na podtrzymanie swej argumentacji powołano się na wyrok NSA z 10.07.2001 r. III SA 1083/00 (niepubl.). Skarżąca spółka podała, że przyczyną wznowienia była jedna z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w ramach której wywodzono, iż błędne były dotychczasowe ustalenia organu nadzoru sanitarnego odnośnie ustalenia czynnika etiologicznego choroby zawodowej W. S. Kwestionowane jest w dalszym ciągu skargi stanowisko PPIS w zakresie trafności przyjęcia, że czynnikiem tym był formaldehyd zawarty w sklejce, używanej do wyrobu mebli. A. sp. z o.o. podnosi, że W. S. nie uczestniczył w procesie produkcji sklejki. Za nieprzekonywujące uznano orzeczenia lekarskie, jakie wydano w sprawie, o czym może świadczyć to, że w toczącym się postępowaniu przed sądem powszechnym dopuszczono dowód z opinii biegłego z Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, powtórzono także prezentowaną w odwołaniu argumentację odnośnie wątpliwości, co do terminu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji, a koncentrującą się wokół zagadnień o charakterze procesowym. Raz jeszcze podkreślono, iż konieczne było przed samym wznowieniem postępowania wyjaśnienie kwestii terminowości złożenia podania przez stronę. Skarżąca nie wyraziła zgody na rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, o co wnosił PWIS w odpowiedzi na skargę. Skarżąca spółka wniosła o rozpoznanie sprawy łącznie ze sprawą zarejestrowaną do sygn. II SA/Rz 336/08, ponieważ pozostawać mają one w związku ze sobą. W. S. w piśmie procesowym z 21.07.2008 r. wniósł o oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Przedmiotem skargi objęta jest decyzja PWIS wydana w postępowaniu odwoławczym w sprawie objętej wznowieniem postępowania w odniesieniu do uprzednio rozstrzygniętej sprawy decyzją ostateczną PPIS Nr [...] z [...].03.2005 r. rozpoznającą u W. S. chorobę zawodową w postaci kontaktowego zapalenia skóry (rąk) z podrażnienia wymienioną w poz. 18/2 wykazu chorób zawodowych określonych w Rozp.chor.zaw. Zasadniczą przyczyną uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji a także poprzedzającego ją postanowienia o wznowieniu postępowania, był brak ustaleń faktycznych PPIS odnośnie zachowania terminu do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie. W myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wznowienie postępowania administracyjnego na wniosek strony powołującej się na okoliczność wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest ograniczone terminem do wniesienia podania w tym zakresie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Sąd akceptuje wyrażony przez organ II instancji pogląd, że w przypadku wniesienia żądania wznowienia postępowania konieczne jest poprawne ustalenie, że podanie o wznowienie postępowania nie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Termin ten, w przypadku żądania wznowienia opartego na dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynosi 1 miesiąc licząc od dnia dowiedzenia się okolicznościach dających podstawę do wznowienia. Termin do wniesienia podania o wznowienie ma charakter terminu ustawowego, jego uchybienie skutkować musi bezskutecznością podania, a ściślej odmową wznowienia postępowania. Podmiot, który uchybił terminowi może wnieść podanie o jego przywrócenie terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Wniesienie z uchybieniem terminu podania o wznowienie postępowania, bez uprzedniego przywrócenia uchybionego terminu stanowiłoby rażące naruszenia art. 147 k.p.a., nadto godziłoby w zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznej na forum administracyjnym (art. 16 § 1 k.p.a.). Niesporne jest, że PPIS wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną w przedmiocie ustalenia choroby zawodowej nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w aspekcie zachowania przez skarżącą spółkę terminu do wznowienia postępowania. W. S. w piśmie procesowym z 28.08.2007 r. wywodził w szczególności, iż dokument odnośnie szkodliwości kleju Jowatac był dołączony przez skarżącą spółkę do pisma wniesionego do Sądu Rejonowego w J. w dacie 30.01.2007 r., co wskazywałoby na uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie. Organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, wznowił postępowanie i wydał decyzję odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. Z tego względu podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w aspekcie zachowania terminu do wznowienia postępowania. Tylko niewadliwe ustalenie, iż podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania uprawniałoby organ I instancji do przejścia do drugiej fazy postępowania wznowieniowego, tj. do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Trafnie organ odwoławczy wykazując brak ustaleń I instancji odnośnie zachowania w/w terminu do wniesienia podania, przyjął iż zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana przedwcześnie, wskazując na środki dowodowe, jakie powinien dopuścić organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Sąd podziela pogląd organu II instancji, że zachodziły w sprawie warunki do wydania decyzji opartej na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym wydanie decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia może nastąpić, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej spółki, iżby wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przez PPIS oznaczać miało brak podstaw do przyjęcia, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania i wykluczenie możliwości ponownego badania, czy termin ten został zachowany. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy był instancją uprawnioną do rozpatrzenia "sprawy wznowieniowej", z tej przyczyny nie można odmówić temu organowi prawa do skontrolowania prawidłowości ustaleń organu I instancji odnośnie zachowania terminu do wznowienia postępowania. Uchylając zarówno decyzję organu I instancji, jak i poprzedzające je postanowienie o wznowieniu organ odwoławczy nie przesądził zarazem, aby skarżąca spółka uchybiła terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, skonstatował jedynie, że kwestia ta wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. To, że organ I instancji zwlekał z wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia i nie żądał od skarżącej spółki uprawdopodobnienia zachowania terminu, nie może wskazywać na nielegalność działania organu odwoławczego. Przeciwnie ( potwierdza, iż to organ I instancji uchybił swoim obowiązkom procesowym wynikającym z nakazu działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.), zarazem podejmując wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy jako właściwy do orzekania w sprawie wznowieniowej uprawniony był, dostrzegając braki postępowania wyjaśniającego, do wydania decyzji opartej na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu uznać należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Co się tyczy wywodzenia przez skarżącą spółkę, iż pogląd zakazujący ponownego badania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego znajduje oparcie we wskazanym przez spółkę wyroku NSA, to wskazać należy, iż orzeczenia sądów nie mają charakteru źródeł prawa, nadto cytowane orzeczenie nie zostało wydane w przedmiotowej sprawie. Z tego względu nie może ono mieć znaczenia, przy ocenie legalności zaskarżonej skargą decyzji. Wniosek uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów w świetle przepisów Ppsa jest bezprzedmiotowy, albowiem sąd administracyjny mógłby zasądzić zwrot kosztów postępowania wyłącznie na rzecz skarżącego i tylko w razie uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Biorąc powyższe pod uwagę skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa.