II SA/Rz 412/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: sek. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r.[...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie jak i zaskarżone postanowienie I instancji nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego W.J. kwotę 702 zł (słownie: siedemset dwa złote) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. II SA/Rz 412/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi W.J. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dn.[...]. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D. doręczył w dn.5.09.2003r. W. J. upomnienie do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce murowanej przybudówki o wymiarach 8m x 8m dobudowanej do budynku gospodarczego na dz. nr 197/1 położonej w W. Nakaz ten wynika z prawomocnej decyzji tego organu z dn.[...]. Nr[...] , w aktach sprawy zalega prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dn.29.05.2003r. SA/Rz 413/01 oddalający skargę W. J. na decyzję organu II instancji utrzymującego w mocy nakaz rozbiórki przedmiotowej dobudówki. Sprawę przymusowego wyegzekwowania nakazu rozbiórki przekazano następnie wg właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w L. Organ ten w dn.11.02.2004r. doręczył W.J. tytuł wykonawczy obejmujący nakaz rozbiórki przybudówki oraz postanowienie z dn.[...]. Nr [...] nakładające na W.J. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 23.309 zł oraz ustalające opłatę za jego wydanie na kwotę 68 zł. Podstawa prawna w/w postanowienia zawiera wskazanie art.64a § 1 pkt1, art.121 i art.122 ustawy z dn.17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz.U. Nr 110 z 2002r., poz.968, zwana dalej upe). W uzasadnieniu tego postanowienia zacytowano treść art.121 upe, wskazując że jest to ustawą dopuszczalny środek obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość takiej grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku jego części jest pochodną iloczynu powierzchni użytkowej i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z dalszych wywodów organu I instancji wynika, że podstawą obliczenia wysokości kwoty grzywny była cena 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego przyjętej w obwieszczeniu Wojewody o treści zarządzenia Nr 141/03 tegoż organu z dn.24.09.2003r. w sprawie wysokości wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1m² powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych na okres 6 miesięcy od dnia 1 października 2003r. do dnia 31 marca 2004r.. Cena tak ustalonego 1m² wyniosła 1.821 zł. Wysokość opłaty za wydanie postanowienia wynikała zaś z treści art.64a § 1 pkt 1 upe, gdzie wynosi ona 10% od kwoty ustalonej grzywny w celu przymuszenia, nie więcej jednak niż 68 zł. W.J. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, motywując je zastosowaniem środka zbyt uciążliwego, nadto wniósł zażalenie na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu zarzucił, że wykonanie obowiązku w terminie 14 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego jest nierealne z racji okresu zimowego, dobudówka jest połączona z budynkiem głównym, nałożona grzywna, a ściślej jej wysokość doprowadzi żalącego się do ruiny finansowej. Opisanym na wstępie postanowieniem z dn[...].Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie organu I instancji było zgodne z przepisami prawa, egzekucję wszczęto wobec braku wykonania nałożonego nakazem rozbiórki. Wysokość ceny 1m² powierzchni użytkowej ogłoszonej przez Prezesa GUS za trzeci kwartał 2003r. wynosi 2117 zł, z tego względu kwota grzywny winna wynosić 27097,60 zł.. Organ II instancji uznał, że przyjęta za podstawę wyliczenia kwoty grzywny cena 1m² zaczerpnięta z zarządzenia Wojewody z dn.[...]. nie wymaga skorelowania. Odnośnie opłaty za wydanie postanowienia odwołano się do treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dn.4.07.1990r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i sprzedaży niektórych nieruchomości (Dz.U. Nr 47, poz.281 ze zm.) wskazującego na taką właśnie wysokość ustalonej opłaty, jaką zastosował organ I instancji. Z tych przyczyn zażalenie uznano za niezasadne. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W.J., który kwestionuje zasadność i wysokość nałożonej grzywny. W skardze wskazano, że wniesienie przybudówki nastąpiło w dobrej wierze, po uzyskaniu zapewnień o uzyskaniu pozwolenia od J.D. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D. Skarżący większą część skargi poświęca polemice z nakazem rozbiórki, opisuje motywy, które legły u podstaw wykonania dobudówki, wskazuje także swą trudną sytuację materialną. Wysokość grzywny zbliżającej się do kosztu wykonania dobudówki dla skarżącego jest niezrozumiała i sprzeczna z zasadami państwa prawnego. W petitum skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Organ wywodził, że kwota grzywny jest korzystna dla skarżącego w stosunku do "rzeczywistego wyliczenia uwzględniającego aktualną dla czasu rozpatrzenia sprawy cenę metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku". Wojewódzki sąd administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu. Podlega ona rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Przedmiotem skargi objęte jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane na podstawie art.121 § 4 i §5 upe. Zarzuty skargi dotyczące kwestionowania zasadności orzeczenia o nakazie rozbiórki wykonanej samowolnie przybudówki do budynku gospodarczego nie są trafne, albowiem kwestie te wobec prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę w/w części budynku nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięć podejmowanych w toku egzekucji administracyjnej. Celem samego postępowania egzekucyjnego jest przymusowe doprowadzenie do wykonania obowiązków, których źródłem jest m.in. nadająca się do wykonania decyzja administracyjna, bowiem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art.29 § 1 upe). Źródłem tego obowiązku jest prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D., z tej przyczyny trafnie przystąpiono do jej przymusowego wykonania, skoro bezspornym jest, a wynika to z samego kontekstu skargi, że zobowiązany – skarżący, nie wykonał dobrowolnie tego nakazu. W przypadku wykonywania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna jest jednorazowa (art.121 § 4 upe), a jej wysokość w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest wyznaczona ściśle normą art.121 § 5 upe. Z tej przyczyny zarzuty zbyt wysokiej kwoty grzywny i braku uwzględnienia trudnej sytuacji materialnej skarżącego, nie mają żadnego znaczenia dla kwalifikacji prawidłowości zastosowania tego środka egzekucyjnego. Powyższe uwagi nie oznaczają jednak, że wydane rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Zdaniem Sądu w tym składzie postanowienie organu I instancji dotknięte jest wadą kwalifikowaną z art.156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dn.14.06.1960r. – tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w przypadku egzekwowania nakazu rozbiórki części budynku stanowi iloczyn powierzchni objętej nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Upoważnienie do ogłaszania takiej ceny uzyskał Prezes GUS na podstawie art.3b ust.4 ustawy z dn.30.11.1995r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielania premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (tekst jednol. Dz.U. Nr 119 z 2003r., poz.1115 ze zm.). Organ I instancji nie zastosował takiego przelicznika, jaki został przewidziany w art.121 § 5 upe, lecz posłużył się wysokością wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1m² powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych dla powiatów i miast na terenach powiatów województwa podkarpackiego, ogłoszonego stosownym zarządzeniem przez Wojewodę. Wysokość grzywny w celu przymuszenia zastosowanej w celu egzekucji nakazu rozbiórki budynku lub jego części jest ściśle określona w art.121 § 5 upe i zależna wyłącznie od dwóch elementów: powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem oraz ceną 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonego przez Prezesa GUS. Wysokość tej kwoty nie podlega uznaniu administracyjnemu, a rozstrzygnięcie tej kwestii nosi charakter orzeczenia związanego. Zastosowanie przez organ egzekucyjny innej ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, niż ogłoszonej przez Prezesa GUS o jakiej mowa w art.121 § 5 upe, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Nietrafność zastosowanej ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zauważył organ II instancji, ale uznał, że wysokość tak ustalonej grzywny nie przewyższa kwoty ustalanej według przepisów upe. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ zażaleniowy sam rażąco naruszył prawo. Uprawnia to sąd do stwierdzenia nieważności postanowień obu instancji. Takie orzeczenie Sądu prowadzić może do wniosku o pogorszeniu sytuacji prawnej skarżącego, niemniej jednak zakaz takiego działania przez Sąd jest zniesiony w razie stwierdzania nieważności zaskarżonego aktu (por. art.134 § 2 Ppsa). Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że organ II instancji na uzasadnienie prawidłowo ustalonej opłaty z tytuły wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, przywołał nieobowiązujący już akt normatywny. Rozporządzenie Ministra Finansów z dn.4.07.1990r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne... utraciło moc najpóźniej w dn.31.05.2002r. w związku z nowelizacją samej upe. Nastąpiło to z mocy art.1 pkt 54, pkt 76 oraz art.14 ustawy z dn.6.09.2001r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz.1368). Prawidłowo organ I instancji wskazywał, że wysokość opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny wynika z treści art.64a § 1 upe. Nie miało to jednak zasadniczego wpływu na treść orzeczenia sądowego. Biorąc powyższe pod uwagę orzec należało, jak na wstępie. Nałożenie klauzuli o ochronie tymczasowej do czasu uprawomocnienia się wyroku, znajduje uzasadnienie w dyspozycji art.152 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa.