II SA/Rz 413/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz radcy prawnego H. S. z Kancelarii Radców Prawnych wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. `Uzasadnienie Przedmiotem skargi T. S. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r., nr [...] uchylająca zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009r., znak [...] wydana w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Wskazaną wyżej decyzją organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., art. 5, art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. , nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, orzekł o ustaleniu na rzecz T. S. odszkodowanie za nieruchomość położoną w T. gm. [...] oznaczoną w rejestrze gruntów jako działki nr 641/1 o pow. 0,0203 ha i 641/2 o pow. 0,0303 ha, zajętą na poszerzenie gminnej drogi publicznej, nabytą z mocy prawa przez Gminę i Miasto [...] z dniem 12 lipca 2007r. – na kwotę 9. 806, 00 zł (pkt I); odszkodowanie, o którym mowa w pkt I, wypłacone zostanie jednorazowo przez Gminę i Miasto [...] reprezentowaną przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] w terminie 14 dni od dni, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt II), odszkodowanie , o którym mowa w pkt I podlega waloryzacji na dzień wypłaty przy zastosowaniu wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczenia w dzienniku urzędowym Rzeczypospolitej polskiej "Monitor Polski" (pkt III) Wydanie powyższej decyzji poprzedziło wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...], którą został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej w T. oznaczonej m.in. jako działka nr 641 o pow. 2,28 ha na nowe o nr 641/1 o pow. 0,0203 ha, 641/2 o pow. 0,0303 ha, 641/3 o pow. 2,23 ha. Na mocy powołanej wyżej decyzji działki nr 641/1 o pow. 0,0203 ha i 641/2 o pow. 0, 0303 ha położone w T. gm. [...] stały się własnością Gminy i Miasta [...]. Odwołanie od decyzji I instancji złożył Burmistrz Gminy i Miasta [...], kwestionując wysokość oszacowanego w decyzji odszkodowania Zarzucił, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości przyjął dla porównania nieruchomości, które nie były podobne do nieruchomości wycenianej, co mogło spowodować zawyżenie ustalonej wartości działek. Składając odwołanie od decyzji o ustaleniu odszkodowania Burmistrz Gminy i Miasta Sokołów [...] przedłożył operat szacunkowy sporządzony przez J. P. (uprawnienia nr [...]), w którym wartość nieruchomości oszacowana została na kwotę 4 301,00 zł. Po rozpoznaniu powyższego odwołania organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 9a, art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. la i 2 i art. 134 ustawy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r,.o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 98 wskazanej wyżej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Jak wynika z ust. 3 powołanego przepisu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone zostały uregulowane w Rozdziale 5 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na treść art. 129 ust. 5 pkt 2, 128, 130, 134 135 i 150 ustawy wskazał, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonych praw, którego wysokości ustala się w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale. Decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, a podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. W przypadku, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wartość nieruchomości uzyskuje się w wyniku wyceny nieruchomości. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały określone w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen transakcyjnych zastosowanie ma § 36 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia, według którego wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w T. gm. [...] oznaczoną jako działki nr 641/1 o pow. 0,0203 ha i 641/2 o pow. 0,0303 ha został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. K. (uprawnienia nr [...]), operat szacunkowy z dnia 30 lipca 2009 r. Wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 9 806,00 zł. P. K. w sporządzonym operacie szacunkowym zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie do porównania przyjmuje się z rynku właściwego co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. We wstępnych warunkach wyceny autor operatu szacunkowego zawarł informację, iż dla przedmiotowej nieruchomości brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Według obowiązującego wcześniej planu, teren działek znajdował się w obszarze rolnym z częściową możliwością zabudowy gospodarczej oraz mieszkalnej. Przeznaczenie w ewidencji gruntów to: Ps-IV i R-V (pastwiska trwałe i grunty orne). Faktyczny sposób wykorzystania zgodny jest z w/w przeznaczeniem. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa, niezabudowana, oznaczona jako działki gruntu 641/1 i 641/2 położona w miejscowości T. gm. [...], powiat [...], woj. [...]. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny poddał analizie rynek obrotu nieruchomości o przeznaczeniu rolnym jak i z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Dla nieruchomości rolnych ustalono zakres cenowy w granicach od 30 gr/m do 1,5 zł/m , zaś dla działek gruntu przeznaczonych pod budowę dróg w przedziale od 11 - 22 zł/m2. Do dalszej analizy zgodnie z uwarunkowaniami prawnymi przyjęto transakcje z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Przeprowadzona analiza wykazała, iż rynek nieruchomości w rejonie powiatu [...] (w tym m. [...]) wykazuje cechy świadczące o dość dużej dynamice rozwoju. Ostatecznie do porównania przyjęto 15 transakcji nieruchomościami z powiatu [...] (Ł., T., Ł., S.) zawartymi okresie od czerwca 2007 r. do dnia wyceny. Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez P. K., rzeczoznawca w sporządzonym operacie w ogóle nie wziął pod uwagę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi położonymi na terenie gminy [...] od razu rozszerzając rynek na obszar całego powiatu [...]. W przypadku braku dostatecznej liczby transakcji na rynku lokalnym rzeczoznawca majątkowy mógł poszerzyć badany rynek na obszar całego powiatu [...] powinien jednak dostatecznie uzasadnić porównywalność rynku gminy [...] z rynkami innych gminy. Sporządzony dokument takiego uzasadnienia nie zawiera. Zgodnie z ustawową definicją "nieruchomości podobnej" pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wskazując jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, porównywalność ze względu na położenie nieruchomości, ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego. Co prawda w przepisach § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. prawodawca umożliwia także posługiwanie cenami transakcyjnymi z rynku regionalnym, krajowym czy nawet zagranicznym, ale dotyczy to wyłącznie nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Jednocześnie w § 36 tego samego rozporządzenia sformułowano szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Prowadzi to do wniosku, że, po pierwsze, co do zasady, gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować, jako nieruchomości do których ze względu na szczególne cechy i rodzaj, a w konsekwencji nie dokonywanie nimi obrotu na rynku lokalnym można przyjmować ceny transakcyjne z rynków: regionalnego, krajowego czy zagranicznego (§ 26 rozporządzenia). Po drugie zaś, wynika z tego, iż rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia. Zestawienie transakcji przyjętych do porównania biegły zamieścił w tabeli na str. 7 i 8 operatu szacunkowego. Ceny uzyskane za te nieruchomości wahały się od 11,40 zł/m² do 19,99 zł/m². Biegły ustalił średnią cenę 1 m² gruntu na kwotę 16,85 zł. Po Tym samym wartość wycenianej nieruchomości została określona na kwotę 9 806,00 zł. Biorąc pod uwagę zarzuty złożone w odwołaniu pismem z dnia 26 marca 2010 r. zwrócono się do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzyskanie dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy w kwestii wyboru obszaru rynku poddanego analizie. W odpowiedzi Starosta [...] pismem z dnia 26 maja 2010 r. przesłał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące w/w kwestii. W piśmie z dnia 21 maja 2010 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż przyjęty przez niego do analizy i porównań rynek nieruchomości podobnych dotyczył obszaru powiatu [...] co zostało szczegółowo opisane w pkt 6 operatu. Jak wyjaśnił rzeczoznawca zakres przedmiotowy rynku to, zgodnie z obowiązującymi przepisami, działki przeznaczone pod budowę dróg (i ich poszerzenie). W związku z budową dróg [...] i [...] w okolicach R. (a więc znaczną ilością danych o wykupach nieruchomości "pod drogi"), przyjęto do analizy także i te transakcje. Rzeczoznawca majątkowy podkreślił, iż przepisy nie narzucają czy "kategoria drogi" ma być "cechą" uwzględnianą do oszacowania wartości. To pozostawia się w ramach warsztatu zawodowego do ewentualnych ustaleń autora operatu. W sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy przyjął, że istotniejsze znaczenie ma "lokalizacja" - tj. położenie w odniesieniu do ośrodków miejskich, ciągów komunikacyjnych itp. (opis w pkt 7 operatu). Następnie pismem z dnia 18 czerwca 2010 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] poinformował, iż nie zgadza się ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego – P. K., gdyż jego znaniem nie można uznać za porównywalne nieruchomości położone na terenie T. z miejscowościami z terenu aglomeracji [...]: Ł., T., Ł. i S. (gm. [...]). W związku z powyższym zwrócono się o wyznaczenie nowego biegłego, który poprawnie ustali wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o nieruchomości z terenu T. Z uwagi na dużą różnicę w ustalonej wartości organ II instancji postanowił dokonać dodatkowej wyceny przedmiotowej nieruchomości i w tym celu powołać biegłego. Powołany przez Wojewodę [...] biegły rzeczoznawca – L. M. (uprawnienia nr [...]) dokonała ponownej wyceny działek nr 641/1 o pow. 0,0203 ha i 641/2 o pow. 0,0303 ha poł. w T. gm. [...] w której ustaliła wartość nieruchomości na kwotę 6 421,00 zł. W sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy dokonała badania i analizy lokalnego rynku nieruchomości, obejmującego powiaty [...] i [...]. Podczas analizy transakcji przeprowadzonych na w/w rynku, stwierdzono, że w analizowanym okresie tj. od 2007 r. do 2010 r. najwięcej umów cywilnoprawnych - kilkaset zawarła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast aktów notarialnych zawartych przez organy administracyjne, celem nabycia nieruchomości pod pasy drogowe jest niewiele i o bardzo zróżnicowanych cenach 1 m2 gruntu. Analiza cen transakcyjnych wykazała, że różnice cenowe wynikały głównie z położenia nieruchomości względem aglomeracji miejskich, a przede wszystkim miasta [...], głównych dróg, sąsiedztwa względem terenów zabudowanych oraz jakości dróg dojazdowych. Dotyczą one zarówno nieruchomości nabywanych pod zabudowę mieszkaniową jak i pod drogi. Działki przeznaczone pod drogi stanowią specyficzny segment rynku, nabywcami takich działek są Gmina, Powiat, Województwo oraz GDDKiA. Jest to stosunkowo wąski rynek. Gmina [...] położona jest w kierunku północnym wzdłuż głównej drogi krajowej [...], w odległości ok. 25 km od m. [...]. Jest to gmina o charakterze rolniczo-przemysłowym. Transakcji nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w analizowanym okresie jest niewiele. Najwięcej w miejscowościach położonych wzdłuż w/w drogi krajowej tj., G. i N. Rozpiętość cen jest bardzo duża (od 6 zł/m2 do 35 zł/m2). W analizowanym okresie tylko cztery transakcje nabywania nieruchomości pod drogi dotyczyło gm. [...]. W tym jedna sprzedaż na rzecz osoby fizycznej w kwocie 42,36 zł/m2. Najbardziej podobną gminą do [...] jest przyległa do niej od północy gmina [...]. Gmina [...] położona jest wzdłuż drogi krajowej [...]. Jest to gmina również rolniczo- przemysłowa. Oddalona od m. [...] ok. 25-30 km i porównywalna do S. Dlatego rynek transakcji w gm. [...] poszerzono o rynek gm. [...]. Analizą objęto również podobną gm. [...]. W analizowanym okresie nie stwierdzono wzrostu cen wynikającego z upływu czasu, dlatego nie zastosowano korekty z tego tytułu. Na podstawie, analizy rynku rzeczoznawca określiła cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości takie jak: lokalizacja (waga 40 %), sąsiedztwo (waga 30 %), dojazd (waga 20 %) i uzbrojenie (waga 10 %). Zestawienie transakcji przyjętych do porównań biegła zamieściła w tabeli na str. 8 operatu szacunkowego. Ceny uzyskane za te nieruchomości wahały się od 7,94 zł/m² do 19,67 zł/m². Cenę minimalną uzyskano za nieruchomość położoną w H. gm. [...], powiat [...]. Miejscowość położona wzdłuż drogi krajowej nr [...] o rozproszonej zabudowie mieszkalno-zagrodowej. Działka o pow. 126 m2, położona przy drodze asfaltowej. Wydzielona z nieruchomości o zabudowie zagrodowej, z jej części uprawianej rolniczo o pow. ponad 2 ha. Nieco oddalona od zabudowań wsi. Zabudowania posiadają uzbrojenie techniczne. Cenę maksymalną uzyskano za nieruchomość położoną w K. gm. [...], powiat [...]. Miejscowość położona po obu stronach drogi krajowej nr [...] o intensywnej zabudowie mieszkaniowej, zagrodowej i usługowej, wzdłuż w/w drogi krajowej. Działka o pow. 42 m² , położona przy drodze asfaltowej, biegnącej przez wieś, równolegle do drogi krajowej w odległości ok. 200 m. Wydzielona z działki zabudowanej, uzbrojonej. Położona pomiędzy zabudową mieszkaniowo-zagrodową. Biegła ustaliła średnią cenę 1 m2 gruntu na kwotę 12,44 zł. Po uwzględnieniu sumy współczynników korygujących oszacowano wartość 1 m2 gruntu na kwotę 12,69 zł. Tym samym wartość wycenianej nieruchomości została określona na kwotę 6 421,00 zł. Jak wskazał organ analiza operatu szacunkowego sporządzonego przez L. M. wskazuje, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała rynek transakcji. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Należy podkreślić, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Jeżeli bowiem organ odwoławczy uzna, że operat nie może być z jakichkolwiek powodów podstawą ustalenia odszkodowania, to nie może sam ustalić innej wartości nieruchomości. Podkreślić należy, iż w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W art. 15 k.p.a. została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Skargę na powyższa decyzję złożyła T. S., zaskarżając ją w całości. Powyżej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji rażące naruszenie prawa poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2009 r., znak: [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. 2) przepisu art. 12 oraz art. 35 § 3 k.p.a., co skutkowało przewlekłością postępowania odwoławczego, a co m.in. pociągnęło za sobą utratę ważności operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie Starosty [...] oraz Burmistrza Miasta i Gminy [...]. 3) art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, co przejawia się w niezwróceniu się do rzeczoznawców majątkowych o potwierdzenie aktualności sporządzonych przez nich operatów szacunkowych; 4) błędne wskazanie w podstawie prawnej decyzji publikatora - Dziennika Ustaw - w którym opublikowano tekst jednolity ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało dla Skarżącej trudność w dotarciu do tekstu ww. ustawy i sporządzenie niniejszej skargi. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2011 r., znak: [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] i sporządzając rozstrzygnięcie w sprawie dysponował rozległym materiałem dowodowym obejmującym m.in.: operat szacunkowy z dnia 30.07.2009r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. K., operat szacunkowy przedłożony sporządzony przez J. P., operat szacunkowy z dnia 14.01.2011r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. M. Z całą stanowczością można zatem zająć stanowisko, że zgromadzony w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy był wystarczający do załatwienia sprawy. Tymczasem Wojewoda [...] w sprawie zastosował - wadliwie - przepis art. 138 § 2 k.p.a., który może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż w sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, bowiem odwołanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] było rozpoznawane przez Wojewodę [...] około 1,5 roku (ustawowy termin - 1 miesiąc). Tym samym naruszony został przepis art. 12 oraz art. 35 § 3 k.p.a. Przewlekłość postępowania spowodowała, iż nieaktualne są operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Starosty [...] oraz Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Biorąc pod uwagę obowiązującą w polskiej procedurze administracyjnej zasadę szybkości postępowania Wojewoda [...], który ponad wszelką miarę wydłużył czas rozpoznawania odwołania, powinien był zlecić ww. rzeczoznawcom aktualizacje ww. operatów. Nie zrobił tego jednak, choć upływ terminu ich obowiązywania, nastąpił w wyniku jego bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie przeprowadzone przez organ II instancji dotknięte jest wadą obligującą Sąd do uchylenia orzeczenia II instancji. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., które w orzecznictwie i piśmiennictwie określane jest powszechnie jako decyzja kasacyjna. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k. p. a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011r., czyli w dacie wydania decyzji organu II instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie Sąd bada legalność zaskarżonego orzeczenia, biorąc pod uwagę brzmienie wskazanego przepisu w dacie jego wydania, to wskazać w pierwszej kolejności należy, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) zmieniono treść art. 138 § 2 k.p.a. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. brzmienie ww. artykułu jest następujące: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd stwierdza, że zmiana treści powołanego przepisu nie wpływa zasadniczo na jego sens i znaczenie w porównaniu do brzmienia obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Ponieważ przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Należy podkreślić, że treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Decyzję kasacyjną można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego (w całości lub znacznej części). W sytuacji, gdy takiej konieczności nie ma, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k. p. a. organ drugiej instancji nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uzupełnił postępowanie powołując biegłego rzeczoznawcę majątkowego L. M., która w operacie szacunkowym z dnia 14 stycznia 2011r. ustaliła wartości spornej nieruchomości dla ustalenia wysokości odszkodowania. Równocześnie organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, że analiza operatu prowadzi do wniosku, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Stwierdził także, że treść operatu przesądza o treści decyzji administracyjnej. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie wskazał na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji ani w całości ani w znacznej części, lecz jedynie na konieczność oceny już zgromadzonego materiału dowodowego, co nie uzasadnia wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe oraz treść art. 138 § 2 oraz 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a., stwierdzić należy, że Wojewoda Podkarpacki rozpoznając sprawę w II instancji, mógł na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie w ramach postępowania I i II instancji ustalić wysokość odszkodowania za nieruchomość, a więc wydać orzeczenie merytoryczne. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k. p. a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] zastosuje się do wskazań wprost wynikających z powyższych rozważań sądu. Zgodnie bowiem z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002 r. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).