II SA/Rz 413/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. sp. k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 26 stycznia 2024 r. nr SKO.415.236.3317.2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 26 stycznia 2024 r. nr SKO.415.236.3317.2023, utrzymująca w mocy decyzję własną z 30 listopada 2023 r. nr SKO.415.155.2221.2023, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") ustalił, na wniosek SB warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowo-handlowego, budowie przepustu i drogi wewnętrznej dojazdowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianego do realizacji na części działek nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 7 sierpnia 2014 r. Pismem z 19 lipca 2023 r. M Sp. z o.o. w [...] (dalej: "skarżący") reprezentowana przez radcę prawnego [...], wniosła o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Burmistrz [...] z [...] lipca 2014 r. wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – dalej: k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją 30 listopada 2023 r. nr SKO.415.155.2221.2023, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] lipca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż decyzja objęta wnioskiem rażąco narusza prawo, gdyż nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z 26 stycznia 2024 r. nr SKO.415.236.3317.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy decyzję własną z 30 listopada 2023 r. nr SKO.415.155.2221.2023. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowaniami mającym na celu prawną eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazało, że w orzecznictwie przyjmuje się, że za rażące naruszenie przepisów postępowania a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok NSA z 4.03.2022r. sygn. akt I OSK 2313/21, dostępny w cbosa). SKO naprowadziło, że na gruncie niniejszej sprawy nie można przyjąć, że decyzja Burmistrza została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów bądź bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych. Organ wskazał, że błędne ustalenie stanu faktycznego nie powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie. Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ podał, że okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a stąd też nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Reasumując, SKO stwierdziło, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza [...] z [...] lipca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka działająca pod firmą M Sp. z o.o. [...], wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, czego konsekwencją są dalsze naruszenia; 2. art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p) w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że tereny objęte decyzją (działki [...]) są pozostałościami parku dworskiego i wpisane są do rejestru zabytków nr [....] (d. [...]) z 10 listopada 1998r. w następstwie tego nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz zaniechanie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 3. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wynikający z tego przepisu warunek prawidłowego skomunikowania działki został spełniony; 4. art. 17 ust. 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 54 pkt 2 lit b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza [...] mimo istnienia podstaw prawnych i faktycznych do odmiennego postąpienia; 5. art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1-7 oraz art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji SKO w Krośnie z 30 listopada 2023 r. nr SKO.415.155.2221.2023 odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w Krośnie wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kierując się wyżej przedstawionymi granicami kontroli legalności, Sąd stwierdził, że skarga okazała się niezasadna. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 19 lipca 2023 r. M z.o.o. [...] wystąpiła do SKO w Krośnie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] lipca 2014r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy przedsięwzięcia inwestycyjnego na części działek [...], którą wydano z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji, wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych aktów administracyjnych, nie może ulegać wątpliwości, że przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. muszą być interpretowane ściśle (por.m.in. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 613/11, dostępny w cboosa). Istotą postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych, mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z tych wad, rodzi po stronie organu nadzoru bezwzględny obowiązek stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ustanowiona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej oznacza, że zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, co jednoznacznie wynika ze zdania drugiego tego przepisu. Zasada ta, znajdująca swoje podstawy w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), przyczynia się do zachowania pewności prawa i stabilności obrotu prawnego. Kolegium na wstępie zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że instytucję stwierdzenia nieważności decyzji odnosząc się też do orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie przesłanek naruszenia prawa materialnego oraz przypadków rażącego naruszenia przepisów procesowych. W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Skład orzekający Sądu w pełni akceptuje zaprezentowane stanowisko. Dalszej kolejności Kolegium szczegółowo wyjaśniło przyczyny, dla których nie została uwzględniona argumentacja skarżącego o braku stwierdzenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Prawidłowo też Kolegium podało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie bada sprawy merytorycznie, lecz ustala czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie prowadzi się postępowania dowodowego, lecz orzeka na podstawie stanu sprawy istniejącego w dacie wydania kontrolowane decyzji. Z tego względu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b i z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że tereny objęte decyzją (działki nr [...]) są pozostałościami parku dworskiego wpisane do rejestru zabytków nr [...]. i w następstwie tego nieuwzględniono w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz zaniechania określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Kolegium podało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że wnioskowany teren nie leży na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, czego dowodzi dołączona jako załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy analiza urbanistyczna - pkt 7 lit. c), odnośnie zgodności z planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi. Ponadto w części opisowej analizy (pkt 6 ppkt 2) wskazano, że projekt decyzji nie podlega uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, gdyż inwestycja nie jest zlokalizowana na terenie objętym ochroną konserwatora zabytków. Zapisy te były konsekwencją tego, że organowi I instancji nie był znany fakt, że działki nr [...] objęte są wpisem do rejestru zabytków. Wskazując na treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Kolegium podało, że jest to przesłanka wznowieniowa, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż okoliczność ta wyszła na jaw po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe naruszenie wypełnia też przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., gdyż projekt decyzji wymagał uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków ze względu na wpis do rejestru zabytków. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że okoliczności stanowiące przesłanki wznowieniowe nie mogą być jednocześnie uznane za przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a., gdyż tryby te względem siebie nie są konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż dotyczą innego rodzaju uchybień. Kolejnym zarzutem podanym we wniosku o stwierdzenie nieważności to rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. na błędnym przyjęciu okoliczności skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną. Według skarżącej wymóg dostępu do drogi publicznej jest spełniony wtedy, gdy na nieruchomość można dostać się zgodnie z prawem do drogi publicznej. Kolegium ustalając treść pojęcia "dostęp do drogi publicznej" wskazało na definicję ustawową zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej, albo dostęp do takiej drogi przez drogę wewnętrzną. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że działka nr [...] której część została objęta decyzją o warunkach zabudowy, przylega bezpośrednio do działki nr [...], będącej drogą krajową nr [...]. Decyzja o warunkach zabudowy obejmuje także część działki nr [...], która jest oznaczona w ewidencji gruntów jako droga, będąca we władaniu gminy i przez tę drogę zaprojektowano dostęp terenu do drogi publicznej. Kolegium w uzasadnieniu decyzji przedstawiło linie interpretacyjne sądów administracyjnych odnośnie rozumienia definicji dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Aktualnie obowiązująca interpretacja pojęcia dostępu do drogi publicznej wydaje się być bardziej zbieżna z definicją ustawową, która nie zawiera kwalifikatora, że ten dostęp ma mieć charakter prawny już na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Zatem przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (por. wyrok NSA z 13.12.2023r., II OSK 795/21; dostępny w cbosa). W naprowadzonych okolicznościach sprawy zasadnie Kolegium przyjęło, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków, są przesłankami o wznowienie postępowania, co reguluje art. art. 145 i nast. k.p.a. Sąd akceptuje również stanowisko Kolegium co do braku w sprawie innych przesłanek mogących stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji to jest: wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalne w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołała czynu zagrożonego karą, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważności z mocy prawa. Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są powtórzeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, które były przedmiotem rozważań i oceny, Kolegium, którą to Sąd uznał za zasadną. Z powyższych względów, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak również nie stwierdzając innych naruszeń prawa (art. 134 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.