II SA/Rz 414/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. B. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 414/04 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...].09.2003 r. K. B. zwróciła się do Wójta Gminy w [...] o uregulowanie stosunków wodnych w obrębie położonych w L. działek nr ewid. 456/1, będącej własnością D. B. i 455, pozostającej we władaniu wnioskodawczyni oraz H. Ż. i J. Ż. Wnioskodawczyni podała, że D. B. wybudowała drogę dojazdową, która zakłóciła system spływających wód opadowych. Na podstawie przeprowadzonej w tej sprawie rozprawy administracyjnej i oględzin organ ustalił, że na działce 456/1, na całej jej długości, przy granicy z działką 455 wykonana jest droga dojazdowa o szerokości od 2,80 m do 3,30 m. Po obu stronach drogi wykonane jest obrzeże z krawężników i płyt betonowych. Od strony działki sąsiedniej, tj. 455 obrzeże jest obsypane ziemia do wysokości 25-30 cm. Płytki w obrzeżu drogi przylegają do siebie, w kilku miejscach istnieją szczeliny od 0,5 do 2,5 cm. Droga utwardzona jest gruzem budowlanym, żwirem, żużlem, jej poziom znajduje się powyżej poziomu obydwu działek o ok. 20-30 cm w różnych miejscach. Kierunek spływu z obydwu działek, tj. 456/1 i 455 jest w tę samą stronę, czyli w kierunku południowym do drogi powiatowej. W czasie oględzin działka nr 455 była zaorana i nie stwierdzono na niej szkód spowodowanych spływem wody. Na podstawie tych ustaleń Wójt Gminy [...] w dniu [...] listopada 2003 r. wydał decyzję, w której odmówił uregulowania stosunków wodnych na działce nr ew. 456/1 w L. Na skutek odwołania K. B. sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien wziąć pod uwagę i zweryfikować podniesione przez odwołującą w czasie rozprawy administracyjnej okoliczności, że po opadach deszczu woda przelewa się z drogi na działkę 455, która jest polem uprawnym, niosąc ze sobą wypłukane z żużlu i materiałów budowlanych związki chemiczne przypuszczalnie szkodliwe dla zdrowia. Również to, że wysoki brzeg drogi wstrzymuje śnieg, tworząc zaspy, które zalegają i powodują niszczenie upraw, np. wymarzanie zboża, a także fakt pęknięcia murka ogrodzeniowego. Przeprowadzone ponownie postępowanie powinno zmierzać do ustalenia, czy podane okoliczności nie stanowią szkody w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W przypadku, gdyby organ I instancji nie dał wiary tym stwierdzeniom, uzasadnienie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. winno podawać przyczyny, z powodu których organ odmówił im wiarygodności. Ponadto zaskarżonej decyzji nie doręczono pełnomocnikowi strony – D. B. Ponownie wydaną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił uwzględnienia żądania K. B. uregulowania stosunków wodnych na działce nr ewid. 456/1 stanowiącej własność D. B. W jej uzasadnieniu stwierdził, że podstawą do rozstrzygnięcia spraw związanych z regulacją stanu wody na gruncie jest art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przesłanką wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom jest zaistnienie szkody mającej związek przyczynowy ze zmianą stanu wody na gruncie. Przy czym szkoda taka musi mieć charakter rzeczywisty, tj. musi już zaistnieć, być wymierna i nadawać się do oszacowania co do rodzaju, rozmiarów i wartości. Na podstawie materiału dowodowego organ stwierdził, że utwardzenie drogi dojazdowej na działce nr 456/1 przez D. B. żużlem, żwirem i gruzem oraz zabezpieczenie jej z obu stron krawężnikami i płytami betonowymi nie spowodowało szkód rzeczywistych na działce sąsiedniej nr 455. Szkód takich nie potwierdziła również sama wnioskodawczyni. Ustosunkowując się natomiast do jej wniosków o przeprowadzenie ponownych oględzin organ nie stwierdził takiej potrzeby, wskazując, że niewielkie ilości śniegu zalęgające na gruntach nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, a oględziny przeprowadzone zostały ze szczegółowym opisem terenu i spisaniem protokołu. Zgodnie z postanowieniem Państwowego Inspektoratu Bezpieczeństwa Jądrowego i Ochrony Radiologicznej w W. z dnia [...].07.96 znak [...] gruz budowlany i odpady paleniskowe w postaci żużli i popiołów ze spalania węgla kamiennego mogą być stosowane do budowy i utwardzania dróg. Natomiast pękniecie murka ogrodzeniowego nie ma związku z utwardzeniem i podwyższeniem drogi, ponieważ kierunek spływu wód nie został zmieniony, jest taki jak przed utwardzeniem drogi. Od decyzji tej odwołała się K. B., zarzucając, że organ I instancji nie wykonał wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartych w poprzedniej decyzji, a dotyczących podania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności twierdzeniom skarżącej. Wójt Gminy [...] nie dopuścił też wnioskowanych przez odwołującą biegłych, a ponowne przeprowadzenie oględzin uznał za zbędne, uzasadniając to szczegółowością poprzednich oględzin i spisaniem protokołu. Odwołująca wskutek wadliwego spływu wód doznała szkody w postaci utraty pożytków z gruntu rolnego, a także utraconych korzyści, gdyż wskutek niepomyślnych rokowań ograniczyła zasiew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako jej podstawę prawną wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.). W ocenie Kolegium organ I instancji szczegółowo wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji brak szkody na działce K. B. Z zebranego w sposób prawidłowy materiału dowodowego nie wynika, aby pękniecie murku ogrodzeniowego było spowodowane zmianami przeprowadzonymi na drodze na działce 456/1. Nie znajduje też oparcia w dowodach stwierdzenie, że zalegające warstwy śniegu powodują wymarzanie upraw. Kolegium uznało też, że teza o przedostawaniu się do gruntu rzekomo szkodliwych związków pochodzących z żużlu i innych składników utwardzenia drogi nie jest poparta racjonalnymi przesłankami i z tego względu nie uwzględnił wniosku strony o powołanie biegłego w celu określenia czy skład gleby wykazuje nasycenie szkodliwymi związkami chemicznymi Stosowanie gruzu budowlanego, odpadów paleniskowych jest dopuszczalne do budowy i utwardzania dróg. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. B., zarzucając obrazę art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz naruszenie przepisów procedury – art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a., polegające na niedopuszczeniu wnioskowanych przez skarżącą dowodów na okoliczność wykazania istniejącej szkody. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że D. B. utwardzając nawierzchnię działki nr 456/1 w pasie drogi dojazdowej podniosła poziom gruntu poprzez wybudowanie nasypu z żużlu wielkopiecowego. Nasyp ten doprowadził do przelewania się wody na pole sąsiadujące. Żużel jest systematycznie wypłukiwany przez wody opadowe i powoduje niszczenie sąsiedniego pola. Ponadto woda opadowa i pośniegowa zbiera się w wykonanym przez D. B. głębieniu przylegającym do murka ogrodzeniowego, który przez to niszczeje. Z tego względu wnioskowany przez skarżącą dowód z opinii biegłego na okoliczność pękania murka miałby w sprawie zasadnicze znaczenie. Skarżąca powołuje się też na decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w zakresie samowoli budowlanej wykonanych robót, brak zezwolenia na odzysk odpadów, jaki stanowi żużel wielkopiecowy oraz wymaganych w tej sytuacji badań radiologicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja, odmawiająca uregulowania stosunków wodnych na gruncie, wydana została w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 art. 29 tej ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Wspomniany ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Z przytoczonych przepisów wynika, że obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie właściciela gruntu, na którym szkoda wystąpiła (sąsiedniego) domagania się wydania decyzji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a także jej wykonania (J. Szachułowicz, Nowe Prawo wodne z komentarzem, Lexis Nexis Warszawa 2003, s. 95). To zaś wskazuje na istnienie interesu prawnego właściciela gruntu sąsiedniego, rozumianego zgodnie z art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter (wyrok NSA z dnia 18 września, II SA 2637/02, LEX Nr 80699). Na tle powyższych uwag bezsporne jest zatem istnienie interesu prawnego właściciela gruntu sąsiedniego w postępowaniu, o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne, a tym samym istnieje konieczność zapewnienia mu udziału w postępowaniu jako stronie. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy brak jest dokumentu wskazującego, kto jest właścicielem działek nr 456/1 i 455 w L. Z pisma wnioskodawczyni K. B. wynika, że właścicielami działki nr 456/1 są D. i S. B., natomiast właścicielami działki nr 455 są H. Ż., J. Ż. i K. B. jako spadkobiercy po J. Ż. Osoby te zostały przez organ I instancji powiadomione o wszczęciu postępowania oraz o terminie wyznaczonej rozprawy administracyjnej. W dalszym toku postępowania H. Ż. i J. Ż. udzielili K. B. pełnomocnictwa do reprezentowania ich "na rozprawach administracyjnych prowadzonych w UG w B. w sprawach o uregulowanie stosunków wodnych". Z treści tego pełnomocnictwa wynika zatem wyraźnie, że udzielone zostało wyłącznie do określonych czynności prawnych. Pierwsze z zapadłych w sprawie rozstrzygnięć - decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2003 r. została doręczona D. B., K. B. i H. Ż., natomiast wszystkie pozostałe doręczane były wyłącznie K. B. i działającej przez pełnomocnika D. B. Fakt ten stanowi niewątpliwe naruszenie zasady czynnego udziału stron. Zasada ta sformułowana w art. 10 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji (A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000). Przy czym absencja strony obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak też gdy nie uczestniczyła w poszczególnych jego fazach, obejmujących konkretne czynności organu. Pominięcie H. Ż. i J. Ż., zarówno przez organ I jak i II instancji w ostatniej fazie postępowania – na etapie wydawania decyzji, stanowi niewątpliwie naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jako takie zaś daje podstawę do wznowienia tego postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bowiem niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..) nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck W-wa 1996). W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wyjaśnienie, czy rzeczywiście właścicielami działki nr ewid. 455 są H. Ż., J. Ż. i K. B., a także czy działka nr 456/1 pozostaje własnością D. i S. B., czy wyłącznie D. B. Następnie organ zapewni udział w postępowaniu wszystkim stronom i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, zwracając uwagę na prawidłowe jego doręczenie. Aktualne pozostają wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, jako, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jako dające podstawę do wznowienia postępowania uzasadnia uwzględnienie skargi. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień Sąd nie mógł się natomiast ustosunkować do merytorycznych zarzutów skargi. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec charakteru zaskarżonej decyzji, która odmawia uregulowania stosunków wodnych, Sąd odstąpił od określania, czy może być ona wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.