II SA/Rz 415/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 27 września 2021 r. nr XXX/229/2021 w przedmiocie ustanowienia Medalu Starosty Krośnieńskiego "Zasłużony dla Powiatu Krośnieńskiego" - postanawia - I. umorzyć postępowanie sadowe; II. zasądzić od Powiatu Krośnieńskiego na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 27 września 2021 r. Rada Powiatu Krośnieńskiego, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm. – zwana dalej "u.s.p.") podjęła uchwałę w sprawie ustanowienia Medalu Starosty Krośnieńskiego "Zasłużony dla Powiatu Krośnieńskiego" oraz zasad jego przyznawania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swe stanowisko wskazał, że uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego w sprawie honorowego obywatelstwa są niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Zgodnie z wykładnią sądów administracyjnych rada gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym - oprócz honorowego obywatelstwa gminy - może nadawać także inne tytuły honorowe, szczególnie tytuł zasłużonego dla gminy, również w oparciu o skonkretyzowanie regulacji w tym zakresie w statucie gminy lub/i w odpowiedniej uchwale rady gminy jako aktach prawa miejscowego. Wojewoda zaznaczył, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Wojewoda wskazał, że samorząd powiatowy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Materialnoprawna podstawa do działania rady powiatu w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z zapisów ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Zasada ta wynika z art. 40 ust. 1 u.s.p. zgodnie z którym powiat na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu. Upoważnienie może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że nadawanie honorowego obywatelstwa przynależne jest ustawowo tylko radzie gminy jako organowi stanowiącemu na szczeblu gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego. Honorowy obywatel może być ustawowo tylko honorowym obywatelem gminy na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jako ustawy ustrojowej. Nie może być honorowego obywatela powiatu czy województwa. Ustawy o samorządzie powiatowym czy o samorządzie województwa nie przewidują tego rozwiązania. Ani art. 4 ust. 1 pkt 21 u.s.p. ani art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa nie zawierają wprost czytelnej delegacji – jak ustawa o samorządzie gminnym – do nadawania przez radę powiatu czy województwa honorowego obywatelstwa odpowiednio powiatu czy województwa. Zdaniem strony skarżącej brak jest jednoznacznego upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego dotyczącego nadawania "honorowego obywatela" czy "zasłużonego dla powiatu". Dodatkowo ustanowienie medalu wymagałoby spełnienia warunków art. 3 ust. 3 lub art. 4 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. z 2016 r., poz. 38). Ustawodawca bowiem pozostawił do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego stanowienie przepisów prawa miejscowego w zakresie wskazanym w tej ustawie. Kompetencja ta została ograniczona, gdyż ustawodawca wprowadził wymóg uzyskania opinii w przypadku ustanawiania wzorów symboli, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Z kolei w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ustawodawca określił, że ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta RP. Reasumując Wojewoda stwierdził, że to na organie ciąży obowiązek dokonania stosownych uzgodnień. Bez zachowania wymaganego trybu postępowania, tj. bez uzyskania zgody najwyższego organu władzy państwowej, formalnie nie może dojść do podjęcia uchwały zawierającej uregulowania dotyczące omawianych kwestii. W przeciwnym razie taka uchwała dotknięta jest wadą w postaci istotnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Krośnieńskiego – imieniem której działa Starosta Krośnieński wniosła o jej oddalenie. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej i wyjaśnił, że Rada Powiatu Krośnieńskiego kwestionowaną uchwałą nie ustanowiła tytułu "honorowego obywatela". Działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 21 u.s.p., realizując zadania o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji powiatu, ustanowiła tytuł "Zasłużony dla Powiatu Krośnieńskiego". Medal Starosty Krośnieńskiego jest materialnym wyrazem nadania tytułu "Zasłużony dla Powiatu Krośnieńskiego". Nie jest medalem w rozumieniu przepisów ustawy o odznakach i mundurach, dlatego jego ustanowienie i wygląd nie podlega przepisom tej ustawy. Jest to medal honorowy, który ściśle łączy się z tytułem "Zasłużony dla Powiatu Krośnieńskiego". Tytuł zaś jest rodzajem wyróżnienia i jest przyznawany za szczególne zasługi dla powiatu. Jest wyrazem promocji powiatu i został ustanowiony po to, aby wyróżnić osoby, które przez swoją działalność, postawę i realizację zadań zasłużyły na szczególne potraktowanie, gdyż swoim działaniem promują Powiat Krośnieński. Zdaniem organu ustanowienie Medalu Starosty Krośnieńskiego "Zasłużony dla Powiatu Krośnieńskiego" jest zasadne i opiera się na przepisie art. 4 ust. 1 pkt 21 u.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. z powodu jego bezprzedmiotowości. Przedmiotem zaskarżenia była uchwała rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 27 września 2021 r. w sprawie ustanowienia Medalu Starosty "Zasłużony dla Powiatu Krośnieńskiego" oraz zasad jego przyznawania. Wojewoda w skardze żądał stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Jak wynika z pisma Starosty Powiatowego w Krośnie z dnia 27 września 2022 r. przedmiotowa uchwała z dnia 27 września 2021 r. została uchylona uchwałą rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 22 sierpnia 2022 r. Nr XLII/295/2022. Starosta poinformował Sąd, że od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały do dnia wejścia w życie uchwały uchylającej z dnia 22 sierpnia 2022 r. nie zostały przyznane Medale Starosty Krośnieńskiego "Zasłużony dla Powiatu Krośnieńskiego". Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego, po wniesieniu skargi, nie czyni co do zasady skargi bezprzedmiotową, a to ze względu na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie bowiem z poglądem doktryny, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np. wyroki NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04 i 1 września 2010 r., I OSK 368/10; CBOSA; również W. Kisiel w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805-806 oraz R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, z czym zgadza się Sąd orzekający w obecnym składzie, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13: CBOSA). W niniejszej sprawie oczywistym jest, że objęty skargą akt nie był i co oczywiste nie może być zastosowany do sytuacji z okresu jego obowiązywania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.