II SA/Rz 418/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Krystyna Józefczyk Protokolant: sekr.sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. M. i M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy linii telefonicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. M. i M. M. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 418/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...].12.2003 r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2003 r., Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia prawa własności działki nr 1592 w Z., gmina [...], w związku z podwieszeniem linii telefonicznej na słupach linii elektroenergetycznej napowietrznej przebiegającej wzdłuż granicy działek nr, nr 1590 i 1592 w Z. oraz wypłaty odszkodowania za szkody w związku z tym powstałe. Na skutek skargi J. M. i M. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24.05.2005 r., Nr II SA/Rz 4/04 uchylił powyższe decyzje organów II i I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, że postępowanie administracyjne było wszczęte w sprawie legalności budowy linii elektroenergetycznej i telefonicznej, które mogło być wszczęte z urzędu, a impulsem do jego wszczęcia mogła być skarga powszechna skarżących, opatrzona datą 10.07.1997 r. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że postępowanie dotyczące linii energetycznej i telefonicznej zostały faktycznie rozdzielone, ale nie wiadomo kiedy. Dalej Sąd wyjaśnił, że powołane decyzje nie dotyczyły jednak sprawy legalności tych linii, chociaż w tym kierunku były prowadzone postępowania, bowiem organy umorzyły postępowanie w sprawie "naruszenia" prawa własności działki Nr 1592 w Z. w związku z podwieszeniem linii telefonicznej na słupach linii energetycznej oraz wypłaty odszkodowania za szkody w związku z tym powstałe", czyli nie rozstrzygnęły sprawy legalności budowy linii telefonicznej. W ocenie Sądu sprawa dotycząca legalności budowy wymagała ustalenia czy, kiedy i jakie roboty budowlane zostały wykonane, gdyż te elementy wedle przepisów prawa budowlanego decydują o kierunku postępowania. Po drugie umorzenie postępowania byłoby możliwe dopiero po wykazaniu, że roboty budowlane odpowiadały prawu i nie stwarzały niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Ustaleń w tych kwestiach, poza faktem posiadania pozwolenia na budowę sieci telefonicznej organy nie poczyniły. Mając na uwadze wskazaną ocenę, Sąd w konkluzji zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalić, czy budowa linii telefonicznej odpowiadała prawu i w zależności od tych ustaleń powinna być wydana decyzja odpowiadająca przepisom prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2005 r., Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie linii telefonicznej napowietrznej podwieszonej na słupach linii energetycznej, przebiegającej wzdłuż granicy działek nr 1590 i 1592 w Z. Organ ten ustalił, że decyzją z dnia [...].09.1999 r., Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę sieci telefonicznej doziemnej, napowietrzno-słupowej oraz podwieszonej na istniejącej linii elektrycznej NW w M. i Z. Inwestycja ta została zrealizowana. Organ nadmienił, iż przedmiotem postępowania wyjaśniającego była kwestia, czy wskazana inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. W rejonie działki nr 1592 będącej własnością J. M. i M. M. przedmiotowa linia telefoniczna miała być wykonana jako podwieszona na słupach istniejącej linii energetycznej. Konkretnie miała być podwieszona od słupa nr 7/2 usytuowanego na działce nr 1591 stanowiącej własność Z. i M. S. do słupa nr 8/2 umiejscowionego na działce nr 1590, stanowiącej własność J. F., z którego miało być wykonane przyłącze do budynku J. F., a następnie do słupa nr 9/2 usytuowanego na działce nr 1590. Według map, na których trasa linii została naniesiona linia energetyczna zlokalizowana była na działkach nr 1590 i 1591, nie przebiegała natomiast przez działkę nr 1592. Zamiast podwieszenia linii w sposób opisany wyżej, na działce nr 1590 stanowiącej własność J. F. został ustawiony dodatkowy pojedynczy słup i linia została podwieszona od słupa nr 7/2 do ustawionego słupa telefonicznego, a następnie do słupa nr 9/2, czyli przyłącze do budynku J. F. wykonane zostało z dodatkowego słupa telefonicznego. W okresie kiedy przedmiotowa inwestycja była realizowana, przepisy prawa budowlanego nie zawierały definicji "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego". Określone odstępstwo zdaniem organu, nie może być uznane jako istotne, bo nie zmieniły się działki objęte inwestycją, dodatkowy słup został wykonany na działce J. F., który nie sprzeciwił się takiej zmianie. Nie nastąpiło też ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości nr 1592 przez jej właścicielki J. M. i M. M. Okoliczność, iż na skutek innych postępowań została inaczej ustalona granica pomiędzy działkami 1592 i 1590 pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przedmiotem postępowania była bowiem linia telefoniczna podwieszona na istniejącej linii energetycznej, nie zaś sprawa przebiegu linii energetycznej. Natomiast sprawy dotyczące zajęcia działki, czy też odszkodowania za nie, nie należą do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że brak jest przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej linii telefonicznej i w związku z tym postępowanie umorzono na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu J. M. i M. M. podniosły, że kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy jest decyzja Starosty z dnia [...].09.1999 r., Nr [...] dotycząca pozwolenia na budowę sieci telefonicznej doziemnej, napowietrzno-słupowej oraz podwieszonej na istniejącej linii elektrycznej NN w M. i w Z., która została wydana z naruszeniem prawa budowlanego wówczas obowiązującego. Naruszenie polegało na tym, że nie zawiadomiono wszystkich zainteresowanych o takim postępowaniu. Co się tyczy przedmiotowej sprawy zarzuciły, że ustalenia organu są niewłaściwe, bo linia energetyczna przebiega przez ich działkę nr 1592, a nie jak pisze organ na działkach 1590 i 1591. Jest to zwykła manipulacja organu odbiegająca od rzeczywistości. Na mapach będących podstawą wydania decyzji dotyczącej linii energetycznej widać, że linia ta przebiega przez ich działkę. Organ oparł się na niewłaściwych mapach użytych tylko dla swoich racji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...].02.2006 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].12.2005 r. W podstawie prawnej decyzji wymienił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i wnioski poczynione przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że zarzuty dotyczące decyzji Starosty w sprawie pozwolenia na budowę linii telefonicznej, nie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Dodał, że zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, linia telefoniczna w rejonie działek nr 1590, 1591 i 1592 powinna być podwieszona na istniejących słupach linii elektroenergetycznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżące J. M. i M. M. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2005 r., Nr [...] i zarzuciły, że organy nie zastosowały się do uwag i wytycznych Sądu, przede wszystkim nie ustaliły czy, kiedy i jakie roboty budowlane w przedmiotowej sprawie zostały wykonane. Nie dokonały także rzetelnej oceny o skali odstępstwa od warunków zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę linii telefonicznej. W sprawie brak jest wystarczających dokumentów i dowodów na przeprowadzenie zgodnie z prawem budowy linii telefonicznej. Dokumentacja w tej sprawie jest niekompletna i powierzchowna. Brak odpowiednich map przy tego typu postępowaniach kwalifikuje całe postępowanie do uchylenia i przeprowadzenia na nowo. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko i motywy zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga J. M. i M. M. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą ustrojową określoną w art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym. Oznacza to jednocześnie, że przy tej kontroli, Sąd z reguły bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./ zwanej dalej skrótem p.p.s.a., stan faktyczny sprawy Sąd ustala na podstawie akt sprawy administracyjnej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją Starosty [...] z dnia [...].09.1999 r., Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Grupie Wnioskodawców miejscowości M. i Z. pozwolenia na budowę sieci telefonicznej /doziemnej, napowietrzno-słupowej oraz podwieszonej na istniejącej linii elektrycznej NN/ w M. i Z., gmina [...], na działkach według wykazu załączonego do projektu budowlanego. Wskazana sieć telefoniczna miała być usytuowana zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, opracowanego przez projektanta M. L., uzgodnionego w PZUDP /protokół nr [...]/. Przedmiotem sprawy jest linia telefoniczna podwieszona na istniejącej wówczas linii elektrycznej NN w miejscowości Z. na odcinku działki skarżących nr 1592. Z powołanego planu zagospodarowania terenu /k. 1d akt administracyjnych/ wynika, że na tym odcinku linia napowietrzna miała przebiegać od słupa energetycznego nr 7/2 położonego na działce nr 1591, do słupa nr 8/2 umiejscowionego na działce nr 1590 do słupa nr 9/2 zlokalizowanego również na działce nr 1590. Od słupa nr 8/2 miało być poprowadzone przyłącze do budynku mieszkalnego położonego na działce nr 1590. Taki przebieg linii oznaczony jest na rzeczonym planie kolorem czarnym. Z wykazu nieruchomości, przez które miała przebiegać linia telefoniczna /k. 1a akt administracyjnych/ wynika, że działka nr 1591 stanowiła własność Z. K. /obecnie S./, zaś działka nr 1590 własność J. F. Na wykazie tym nie jest wymieniona działka skarżących nr 1592, która graniczyła wówczas z działką J. F. nr 1590. W trakcie realizacji tej inwestycji odstąpiono samowolnie od projektu technicznego i planu zagospodarowania terenu w ten sposób, że na działce J. F. umiejscowiono dodatkowy słup i linię poprowadzono od słupa energetycznego nr 7/2 do dodatkowego słupa i od tego słupa do słupa energetycznego nr 9/2. Z powyższych dowodów jednoznacznie wynika, że linia telefoniczna według wydanego pozwolenia na budowę nie miała przebiegać przez działkę skarżących nr 1592, a słupy energetyczne nr 8/2 i 9/2 były wtedy usytuowane na działce J. F. nr 1590. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 16.11.2005 r. i ze sporządzonego szkicu wynika, że słupy energetyczne nr 8/2 i 9/2 znajdują się na działce skarżących, a linia telefoniczna na odcinku od dodatkowego słupa na działce nr 1590 do słupa energetycznego nr 9/2 częściowo przebiega przez działkę skarżących nr 1592 /k. 14 akt administracyjnych/. Dodać należy, że skarżące nie były stronami postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę linii telefonicznej. Linia energetyczna NN była modernizowana i przebudowywana na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.1990 r., NR [...]. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.12.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 751/05, dołączonego do pisma skarżących z dnia 19.06.2006 r. /k. 52-57 akt sądowych/ wynika, że z wniosku skarżących toczy się odrębne postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...].04.1990 r. dotyczącej pozwolenia na modernizację i przebudowę linii energetycznej NN. Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2003 r., Nr [...] dotyczącej odrębnej sprawy związanej z legalnością budowy linii energetycznej wynika, że przed Sądem Rejonowym toczyło się postępowanie dotyczące granicy pomiędzy działkami nr 1590 i 1592, które zakończyło się postanowieniem z dnia 21.02.2001 r., ale orzekające organy nie przeprowadziły dowodu z akt tej sprawy i tym samym nie ustaliły wyniku rozstrzygnięcia sporu granicznego. Organ I instancji jedynie napomknął, że granicę pomiędzy w/w działkami ustalono inaczej /k. 18/2/. Kontrolując zaskarżoną decyzją Sąd w pierwszej kolejności sprawdził, czy organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zrealizowały zalecenia Sądu zawarte w kasacyjnym wyroku z dnia 24.05.2005 r., sygn. akt II SA/Rz 4/04. Poruszona kwestia związana jest z art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 24.05.2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że do umorzenia postępowania administracyjnego konieczne jest również zbadanie, czy wykonane roboty budowlane nie stwarzają niebezpieczeństwa, o którym wspomina art. 50 ust. 1 pkt 2 /zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ewentualnie zagrożenie środowiska/ ustawy z dnia 7.07.1994 r. Zalecił także poczynienie ustaleń kiedy przedmiotowa inwestycja na wskazanym odcinku została zrealizowana i jakie roboty zostały wykonane. W ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazanych zaleceń organy nie wykonały. Przede wszystkim nie zbadały, czy przedstawione wyżej odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę z 1999 r. nie pociągnęło za sobą zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. Chodzi tu o umieszczenie na działce J. F. dodatkowego słupa telefonicznego i o zmianę przebiegu linii telefonicznej, a w szczególności, czy zmiana ta jest bezpieczna i czy odpowiada wszystkim wymogom technicznym dla tego rodzaju inwestycji. Nie ustalono również w jakim czasie budowa linii telefonicznej na tym odcinku została zakończona. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy orzekające organy wskazane zalecenia przeoczyły i ograniczyły się tylko do stwierdzenia, że sieć telefoniczna na przedmiotowym odcinku została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a odstępstwo od warunków tego pozwolenia było nieistotne. Organ I instancji w dniu 16.11.2005 r. przeprowadził de facto oględziny, które nazwał kontrolą, ale o tej czynności nie zawiadomił skarżących, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 79 k.p.a. O tej czynności zawiadomiono tylko J. F. i A. S.A. /k. 10 akt administracyjnych/. Z podanej przyczyny uniemożliwiono skarżącym uczestniczenie w tej czynności. Organ odwoławczy na wskazane uchybienie procesowe nie zwrócił uwagi. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, organ może w takiej sprawie dokonywać czynności /oględziny, rozprawa administracyjna/ tylko po uprzednim zawiadomieniu wszystkich stron o terminie czynności. Dodać jednakże należy, że skarżące miały możliwość wypowiedzenia się co do okoliczność badanych w toku oględzin, bowiem zawiadomieniami z dnia 22.11.2005 r. doręczonymi im w dniu 28.11.2005 r., były pouczone o treści art. 10 § 1 k.p.a. /k. 16 akt administracyjnych/. Z tego względu nie zaistniały skutki o jakich mowa w art. 81 k.p.a. Przedmiotem kontrolowanej sprawy administracyjnej jest legalność budowy linii telefonicznej na omawianym odcinku, lub inaczej kwestia, czy linia ta została wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Z tą sprawą bezpośrednio wiąże się pytanie, czy linia telefoniczna na tym odcinku została zlokalizowana zgodnie z planem zagospodarowania terenu, który wchodzi w skład projektu technicznego i stanowi integralną część pozwolenia na budowę. Bezsporna jest kwestia, że według planu zagospodarowania terenu, linia telefoniczna w ogóle nie miała przebiegać przez działkę skarżących nr 1592, również słupy energetyczne nr 9/2 i 8/2 były umiejscowione poza nią. Obecnie linia ta przebiega częściowo przez działkę skarżących, co ilustruje szkic sporządzony przez organ I instancji. Organy nie wyjaśniły jak doszło do takiego stanu rzeczy, co ma kapitalne znaczenie w sprawie, bo może decydować o charakterze odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę i kierunku postępowania administracyjnego. Zasygnalizowały jedynie, że po wydaniu pozwolenia na budowę doszło do zmiany granicy pomiędzy działką nr 1590, a działką skarżących nr 1592, ale tej kwestii nie wyjaśniły bo nie przeprowadziły dowodu z akt Sądu Rejonowego w K. na okoliczność, czy istotnie granica pomiędzy tymi działkami uległa zmianie w taki sposób, że grunt na którym był zlokalizowany słup energetyczny nr 9/2 wszedł w skład działki skarżących. Gdyby taki stan rzeczy nie zaistniał to wówczas ten odcinek byłby zlokalizowany w innym miejscu i miałby wpływ na ocenę rodzaju odstąpienia od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego. W sprawie pojawia się również okoliczność, że słupy energetyczne nr 8/2 i 9/2, na których miała być podwieszona linia telefoniczna już w chwili wydawania pozwolenia na budowę były usytuowane na działce skarżących i gdyby rzeczywiście tak było, to wtedy byłoby wadliwe pozwolenie na budowę, które nie przewidywało umiejscowienia tej linii na działce skarżących. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że stan faktyczny sprawy jest niepełny i uniemożliwia dokonanie prawidłowej subsumcji z przepisami prawa materialnego i równocześnie wskazuje, że umorzenie postępowania administracyjnego było przedwczesne. Oznacza to także, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I i II wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie kosztów skarżące zgłosiły w piśmie z dnia 15.05.2006 r., w którym żądały zasądzenia kosztów z tytułu uiszczonego wpisu od skargi /k. 12 akt sądowych/. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią n/w wskazówki: 1) przeprowadzą dowód z akt Sądu Rejonowego w K. na okoliczność ustalenia granicy pomiędzy działką nr 1590 /J. F./, a działką skarżących nr 1592 /przypuszczalnie w postępowaniu rozgraniczeniowym – zakończonym postanowieniem wydanym w 2001 roku, 2) dopuszczą dowód z opinii biegłego geodety w celu ustalenia granicy prawnej pomiędzy w/w działkami według stanu na dzień opracowania planu zagospodarowania terenu /czerwiec 1999 r./ i według stanu po rozgraniczeniu w 2001 r. Biegły powinien dokonać porównania stanów prawnych granicy z podanych wyżej okresów i wykazać różnice o ile takie istnieją oraz wyjaśnić, czy trasa linii telefonicznej wykazana w planie zagospodarowania terenu /na działce 1590/ odpowiadała stanowi prawnemu, a jeżeli nie, to na jakiej działce linia ta była umiejscowiona /na działce 1590 czy 1592/. Jeżeli rzeczona linia rzeczywiście przebiegała na działce 1590, to czy wynik rozgraniczenia z 2001 r. zmienił ten stan rzeczy. Biegły powinien również sporządzić szkic graficzny na stosownej mapie, 3) gdyby linia telefoniczna była usytuowana na działce 1590, a stan rzeczy uległ zmianie dopiero po rozgraniczeniu, to wówczas organ zakres dalszego postępowania ograniczy do zbadania zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 24.05.2005 r., sygn. akt II SA/Rz 4/04 i w zależności od tych ustaleń wyda stosowną decyzję, 4) jeżeli przedmiotowy odcinek tej linii od samego początku był umiejscowiony na działce skarżących nr 1592, to wtedy rozważy czy istnieją podstawy do ukierunkowania postępowania w trybie art. 50-51 prawa budowlanego, według stanu prawnego tych przepisów obowiązującego w okresie budowy tego odcinka /art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw – Dz. U. nr 80, poz. 718/ i według przepisów technicznych z daty pozwolenia na budowę.