II SA/Rz 418/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2000r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w Z. oznaczonych jako działki nr 220,221,222/1, 222/2 a działkami 219, 217, 216,215/2, 215/1, 214, 213 zgodnie z operatem geodezyjnym włączonym do zasobu ewidencji gruntów z dnia 22 sierpnia 2000r. nr [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zaznaczył, że jest to trzecia decyzja w sprawie wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte wnioskiem dnia 18 lipca 2005r. Obowiązkiem Kolegium na podstawie art. 77 k.p.a. było zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym materiały geodezyjne na podstawie których określono przebieg granic w 2005r. Zarzucił, że w aktach sprawy nie ma dokumentów przechowywanych w zasobach bazowym, przejściowym i użytkowym. Wójt Gminy nie dokonał oceny dokumentacji z treścią art. 33 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż dokumentacja techniczna została włączona do zasobu przed dokonaniem oceny. Zgodnie z przepisami prawa, a w szczególności rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej do ustalenia przebiegu granic nie doszło na podstawie dokumentów stwierdzających stan prawny nieruchomości oraz określających położenie punktów granicznych i przebieg granic, ale w oparciu o pomiar sytuacyjny, który nie ma żadnego związku z granicą nieruchomości. Takie działanie organu jest sprzeczne z § 15 powołanego rozporządzenia. Nie jest prawdziwe twierdzenie Wójta Gminy, że wraz z żoną nie podpisali protokołu. Faktycznie nie wyraził zgody na przebieg granicy ustalony przez geodetę. Żona nie została dopuszczona do udziału w czynnościach ustalania przebiegu granicy nieruchomości. Kolegium nie posiada specjalistycznych wiadomości i dlatego pomija dowody znajdujące się w aktach sprawy, a to protokoły graniczne, opinię sporządzoną dla sądu, czy też pismo Wójta Gminy z dnia 10 lipca 2000r., z których wynika, że nie był w stanie dokonać takiej oceny zgodnie z obowiązującym prawem przed wydaniem decyzji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie dołączył protokoły zeznań świadków, iż wbrew twierdzeniom Wójta Gminy nie została dokonana ocena w trybie art. 33 ust. 2 Prawa Geodezyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja kontrolowana w trybie o stwierdzenie nieważności została wydana po ustaleniu, iż zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania wszczętego postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] maja 2000r. nr [...] i na podstawie dowodów takich jak: upoważnienie geodety J. C. do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, zgłoszenia pracy geodezyjne do ośrodka dokumentacji z dnia 23 maja 2000r; oświadczenia geodety o osobistym powiadomieniu w dniu 6 czerwca 2000r., powiadomienie stron o stawieniu się na gruncie w dniu 14 czerwca 2000r., dokumentów dotyczących przebiegu granic wydanych przez ośrodek dokumentacji na dzień 24 maja 2000r., wyrysów z map ewidencyjnych oraz szeregu innych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że zapisy dokonane przez geodetę w protokole granicznym nie mogą stanowić dowodu w sprawie, gdyż w postępowaniu administracyjnym dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Protokół zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa i został podpisany przez siedmiu świadków. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o niedokonaniu oceny prawidłowości wykonanych czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości organ stwierdził, że ocena została dokonana przed wydaniem decyzji. Ustawa nie przewiduje szczególnej formy dla sporządzenia takiej oceny. Strony w trakcie postępowania były kilkakrotnie informowane o możliwości zapoznania się ze gromadzonym materiałem, a zakończenie czynności rozgraniczających i złożenie operatu do urzędu spowoduje wydanie decyzji po analizie całego materiału dowodowego. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Decyzja rozgraniczeniowa objęta kontrolą w niniejszym postępowaniu w sposób rażący nie narusza prawa. Zaznaczyć wypada, że podstawową zasadą procedury administracyjnej jest też trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych. W skardze do Sądu skarżący A. B. zarzucił przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia oraz art. 31 ust. 4 Prawa geodezyjnego kartograficznego. Wójt Gminy o rozgraniczeniu orzekał, gdy wcześniej już dokumenty geodeta włączył do zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego. Nadto twierdzenia geodety o przeprowadzeniu badania ksiąg wieczystych nie są prawdziwe. W 1961r. doszło do podziału nieruchomości i powierzchnia działki, której jest właścicielem wynosiła 493m2. Wydając decyzję z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego Wójt Gminy pozbawił skarżącego własności. Dokumentacja sporządzona przez geodetę jest sprzeczna z decyzją Wójta Gminy i zawiera szereg nieścisłości, co do dat jej sporządzenia. Zawnioskował o dołączenie do akt sprawy dokumentów włączonych do zasobów Starostwa Powiatowego, gdyż ma zamiar zwrócić się do Prezesa NSA o wyznaczenie innego sądu do rozpatrzenia skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 8 października 2008r. skarżący podtrzymał zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 i ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów wykonawczych oraz zawnioskował o zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Na wstępie zaznaczyć należy, że skarżący na rozprawie przed Sądem oświadczył, ze nie będzie składał wniosku o wyłączenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oświadczenie to pozwoliło na rozpoznanie skargi A. B. Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2000r. nr [...] na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w ocenie skarżącego decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), gdyż organ przed wydaniem decyzji nie dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Przy czynnościach ustalenia granic rażąco naruszono art. 31 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż bez wiedzy i zgody skarżącego został pozbawiony własności części działki. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości zostało wszczęte wnioskiem z dnia 8 maja 2000r., pod którym podpisali się J. P., B. J., A. B., L. J., M. W., Z. T., K. J., H. L. Postanowieniem z dnia [...] maja 2000r. nr [...] Wójt Gminy wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości. W tej samej dacie upoważnił uprawnionego geodetę J. C. do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych nieruchomości położonych w Z. W aktach sprawy znajduje się operat geodezyjny (zasób) w skład, którego zgodnie z wykazem wchodzi: 1/ sprawozdanie techniczne, kopia zgłoszenia roboty, protokół graniczny, szkic polowy, szkic osnowy, mapa uzupełniająca, opinia dla sądu. Zatem dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości zawiera dokumenty wymienione w § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] października 2000r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2000r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. Sąd Okręgowy Wydział I Cywilny w R. postanowieniem z dnia 21 stycznia 2003r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie A. B. na postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia 16 września 2002r. sygn. akt [...], którym odrzucił wniosek A. B. o rozgraniczenie, jako wniesiony z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2005r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. Wydział II Karny utrzymał w mocy postanowienie Prokuratora Rejonowego w R. z dnia 29 października 2004r. sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa w sprawie sfałszowania wspólnie i w porozumieniu w dniu 14 czerwca 2006r. w Z. i R. woj. [...] w wykonaniu z góry powziętego zamiaru przez J. C. i M. Ł. protokołu granicznego i opinii o rozgraniczeniu z dnia 7 lipca 2000r. oraz poświadczenia nieprawdy, co do okoliczności mających znaczenie prawne tych dokumentów jak również sporządzonych przez wyżej wymienionych w okresie od 14 czerwca 2000r. do 22 sierpnia 2000r. operatach geodezyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji rażącego naruszenia prawa. Z zapatrywań doktryny oraz przeglądu orzecznictwa można wysnuć pewne ogólne wnioski odnoszące się do tego pojęcia. Rażące naruszenie prawa dotyczy stanu prawnego sprawy wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa, co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (patrz B. Adamiak J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 6" Wydawnictwa C.H. Beck Warszawa 2004r.). Z istoty przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji. Tylko naruszenia kwalifikowane, uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd podziela poglądy zaprezentowane przez Kolegium w zakresie postępowania o stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa i poszanowania zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 k.p.a. Mając na względzie wyżej przedstawione uwagi Sąd uznał, że Kolegium zasadnie przyjęło, iż decyzja Wójta gminy z dnia [...] września 2000r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w Z. nie została wydana z rażącym naruszenie prawa. W szczególności Kolegium prawidłowo przyjęło, że przepis art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika, aby ocena ta miała przybrać formę odrębnego aktu administracyjnego. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W przypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Takim materiałem dowodowy przygotowanym w postępowaniu rozgraniczeniowym przez upoważnionego geodetę jest dokumentacja geodezyjna. Z przepisu art. 33 p.g.k. wynika tylko szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem będzie ocena przeprowadzona w zakresie przewidzianym tym przepisem. Kontrola ta nie obejmuje ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia. Nie można zarzucać rażącego naruszenia art. 31 ust. 4 p.g.k., bowiem nie doszło do zawarcia ugody, zatem przepis ten nie miał zastosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wobec niezawarcia ugody przez strony obowiązkiem wójta było wydanie decyzji, co wprost wynika z art. 33 ust. 1 p.g.k. Z ewidencji gruntów wynika, że A. B. wraz z żoną H. są współwłaścicielami działki nr 218 położonej w B. Wniosek o rozgraniczenie z dnia 8 maja 2000r. podpisał A. B. Sąd uznał, że wniosek o rozgraniczenie może złożyć jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, gdyż rozgraniczenie nieruchomości mieści się w ramach zwykłego zarządu i nie ma na celu uszczuplenia majątku. Niemożliwym byłoby tylko zawarcie ugody na podstawie, której mogłoby nastąpić uszczuplenie majątku wspólnego małżonków. Bez wpływu na wynik sprawy jest też okazana na rozprawie mapa katastralna wsi Z. w skali 1:2880, która pokazuje stan na gruncie istniejący w przeszłości w okresie uwłaszczeń. Treść tej mapy nie ma wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sad uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Wobec oddalenia skargi Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania.