II SA/Rz 418/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. S.A. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 418/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A. S.A. w W. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o nałożeniu na A. S.A. Oddział [...] grzywny w wysokości 25 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 15 grudnia 2010 r., nr [...], polegającego na wykonaniu po istniejącej trasie nowego odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia średnicy 200 mm - 4 Mpa, w rurze ochronnej średnicy 300 mm o takiej długości, aby końce rury ochronnej były wyprowadzone na odległość minimum 15 m w obydwu kierunkach od budynku mieszkalnego M. i Z. K., usytuowanego na działce nr 3835/2 położonej w P., w terminie do dnia 31 stycznia 2011 r. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i 4, art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., określanej dalej jako p.e.a.). Z akt administracyjnych sprawy oraz postanowień wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt SA/Rz 2195/01 oddalił skargę B. S.A. w W. – Regionalnego Oddziału [...] na decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] nakładającą na B. S.A. w W. obowiązek wykonania po istniejącej trasie nowego odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia średnicy 200 mm - 4 Mpa, w rurze ochronnej średnicy 300 mm o takiej długości, aby końce rury ochronnej były wyprowadzone na odległość minimum 15 m w obydwu kierunkach od budynku mieszkalnego M. i Z. K., usytuowanego na działce nr 3835/2, położonej w P., w terminie do dnia 31 października 2001 r. W wyniku skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r., opisanym powyżej - WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 647/04 oddalił skargę B. S.A. w W. – Regionalnego Oddziału [...]. Ponieważ w/w obowiązek nie został wykonany, w związku z tym PINB upomnieniem z dnia 5 listopada 2010 r. wezwał A. S.A. Oddział [...], jako – według wyjaśnień B. S.A. – obecnego właściciela przedmiotowego gazociągu, do wykonania nałożonego obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na nie wykonanie w/w obowiązku PINB wystawił w dniu 15 grudnia 2010 r. tytuł wykonawczy, określający treść podlegającego wykonaniu obowiązku i jego podstawę prawną, wraz z klauzulą skierowania do egzekucji administracyjnej. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., opisanym na wstępie organ nałożył na A. S.A. Oddział [...] grzywnę w wysokości 25 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia 31 stycznia 2011 r. oraz ustalił opłatę w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w tej sprawie nałożono grzywnę w połowie dopuszczalnej kwoty, uznając, że jej wysokość będzie na tyle uciążliwym środkiem egzekucyjnym, że spowoduje dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku. Nadto organ wskazał, że decyzja została wydana ponad 9 lat temu, a więc był to wystarczająco długi okres czasu na wykonanie obowiązku. W zażaleniu na to postanowienie A. S.A. wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 119 § 1 p.e.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zobowiązanym do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest A. S.A., 2) art. 121 § 2 p.e.a., poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie grzywny w zbyt wygórowanej wysokości, 3) naruszenie art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a., poprzez jego błędne zastosowanie i określenie zbyt krótkiego terminu wykonania obowiązku, niemożliwego do zachowania ze względu na proces formalnoprawny związany z realizacją obowiązku. W uzasadnieniu strona zarzuciła organowi I instancji, że nie uwzględnił okoliczności, że nie jest zobowiązanym do wykonania obowiązku, gdyż nie jest prawnym następcą adresata decyzji z dnia [...] maja 2001 r., lecz odrębnym podmiotem prawnym. Wskazała, że brak jest przepisu, który przewidywałby możliwość przejścia praw i obowiązków wynikających z decyzji. Podniosła, że grzywna ustalona została w zbyt wygórowanej wysokości i stanowi duże zobowiązanie finansowe. Wyjaśniła, że właścicielem gazociągu została w dniu 15 października 2009 r., a więc po wydaniu decyzji, przez co zastosowanie grzywny doprowadziłoby do nieusprawiedliwionego obciążenia odpowiedzialnością za niewykonywanie decyzji innego podmiotu niż w niej wskazany, zaś termin wykonania obowiązku do dnia 31 stycznia 2011 r. jest niemożliwym do zachowania. WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., opisanym na wstępie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że argumenty podniesione w zażaleniu pozostają bez wpływu na ocenę zasadności i prawidłowości postanowienia organu I instancji wydanego w chwili, kiedy obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, mimo wysłania zobowiązanemu upomnienia, nie został wykonany. Ocenił, że organ I instancji nakładając na stronę grzywnę nie naruszył prawa, zaś grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru kary, lecz jest środkiem egzekucyjnym mającym na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do podjęcia działań zmierzających do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Odnosząc się do naruszenia art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a., wskazał, że organ I instancji określając termin do dnia 31 stycznia 2011 r. nie naruszył prawa. Konkludując podał, że zobowiązanym, wskazanym w tytule wykonawczym jest A. S.A. Oddział [...]. Natomiast podnoszony przez skarżącą błąd co do osoby zobowiązanego może być podstawą zarzutu na podstawie art. 33 pkt 4 p.e.a., stąd nie ustosunkowano się do tej kwestii. W skardze na to postanowienie A. S.A. wniosła o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego je postanowienia w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a., poprzez pominięcie w prowadzonym postępowaniu stron postępowania tj. M. i Z. K. Pozostałe zaś zarzuty oraz argumentacja zostały powtórzone jak w zażaleniu. Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. skarżący podkreślił, że gazociąg nie został nabyty bezpośrednio od B. S.A. lecz najpierw spółka ta przeniosła jego własność na rzecz Skarbu Państwa, a dopiero Skarb Państwa przeniósł własność na skarżącą spółkę. Podał także, że aktualnie wykonywana jest całkiem nowa nitka gazociągu, co zlikwiduje kolizję z budynkiem mieszkalnym państwa K. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie wnoszą one nowych okoliczności, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wniosek skarżącej o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia został rozpoznany przez WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 418/11, którym odmówiono wstrzymania postanowienia objętego skargą, a postanowienie to stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 145 § 2 P.p.s.a. w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w wyżej wskazanych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, aczkolwiek przede wszystkim z powodów, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu. Nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy, który także Sąd przyjmuje za własne ustalenia. Dla potrzeb jej rozstrzygnięcia wymaga on jednakże uzupełnienia o następujące okoliczności faktyczne; po kilku latach korespondencji z organem pismem z dnia 13 maja 2009 r. B. S.A. w W. poinformowała PINB, że istniejący gazociąg jest użytkowany na podstawie umowy leasingu operacyjnego przez spółkę pod nazwą A. Oddział [...], która jest także inwestorem zastępczym realizującym zadanie inwestycyjne polegające na budowie nowego odcinka gazociągu. Ostateczne zakończenie rozpoczętej inwestycji miało nastąpić w terminie do końca III kwartału 2010 r. Pismem z dnia 7 października 2010 r. PINB zwrócił się do B. S.A. w W. o informację czy obowiązek określony w decyzji z dnia [...] maja 2001 r. dotyczący wykonania nowego odcinka gazociągu o określonych parametrach, został wykonany. W odpowiedzi na powyższe B. podała, że obecnie inwestorem realizującym przedmiotowe zadanie inwestycyjne jest Spółka A. S.A. Oddział [...] spółki pod nazwą. Ponadto wyjaśniono, że A. S.A. od dnia 2 października 2009 r. jest właścicielem gazociągu DN 200 przebiegającego przez działkę nr ew. 3835/2 będącą własnością M. i Z. K. W piśmie z dnia 15.10.2010 r. kierowanym do B. S.A. w W. a przesłanym do wiadomości organowi egzekucyjnemu Z-ca Dyrektora Oddziału [...] A. S.A. w W. poinformował, że usunięcie kolizji gazociągu z budynkiem mieszkalnym państwa K. na działce 3885/2 w P. jest realizowane poprzez kompleksową przebudowę gazociągu polegającą na wybudowaniu nowego gazociągu zlokalizowanego obok istniejącego. Wyjaśniono, że planowany termin wykonania nowego rurociągu nie został dotrzymany wobec zmiany przepisów dotyczących ochrony środowiska, co spowodowało "unieważnienie decyzji" o ustaleniu lokalizacji (wydanej [...] lipca 2009 r. – na jednym z odcinków nowego rurociągu). Nowa decyzja o ustaleniu lokalizacji została wydana dopiero [...].05.2010 r. (po uprzednim wydaniu decyzji środowiskowej) – co ma wpływ na opóźnienie w procesie przygotowania inwestycji. Upomnienie z dnia 5 listopada 2010 r. wzywające do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia [...] maja 2001 r. zostało skierowane do adresata określonego w następujący sposób: A. S.A. Oddział [...] i takiemu adresatowi je doręczono – co wynika także ze znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru. W odpowiedzi na upomnienie Z-ca Dyrektora Oddziału Spółki wyżej określonej podał m.in., że obowiązek nie został dotychczas wykonany z przyczyn niezależnych. Wskazał, że stosowne czynności zmierzające do realizacji przedmiotowego obowiązku- jak podano zostały podjęte jeszcze w 2009 r., jednakże z uwagi na procedury administracyjne obowiązujące w procesie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę zmuszają do prolongaty planowanych terminów realizacji. PINB wystawił w dniu 15 grudnia 2010 r. tytuł wykonawczy nr [...] określając w nim jako zobowiązanego – A. S.A. Oddział [...]. Tego samego dnia organ ten wydał także postanowienie o nałożeniu na tak określonego zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie oraz tytuł wykonawczy zostało wysłane na adres Oddziału Spółki, gdzie w dniu 20.12.2010 r. potwierdzony został odbiór w/w dokumentów. W dniu 27.12.2010 r. w urzędzie pocztowym zostały nadane zażalenie oraz zarzuty podpisane przez Dyrektora Oddziału Spółki R. R. działającego w oparciu o załączone do nich pełnomocnictwo Nr [...] z dnia 13 maja 2009 r. Do zarzutów załączono odpisy aktualne z KRS – Rejestru Przedsiębiorców Nr [...] dotyczące A. Spółki Akcyjnej w W. Z uwagi na odległość czasową daty pełnomocnictwa oraz odpisu aktualnego z KRS organ wezwał m.in. do przedłożenia odpisu pełnego z KRS dla wykazania, że pełnomocnictwo zostało udzielone przez osoby upoważnione do reprezentowania spółki i udzielania takich pełnomocnictw. W odpowiedzi na powyższe został przedłożony m.in. odpis pełny z w/w KRS – Rejestru Przedsiębiorców. Zarówno z pełnego jak i aktualnego odpisu z KRS – Rejestru Przedsiębiorców Nr [...] wynika, że podmiotem wpisanym do Krajowego Rejestru Sądowego jest A. Spółka Akcyjna w W. Tak określony podmiot zgodnie z przepisem art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (dalej: k.s.h. Dz.U. Nr 94 poz. 137 z późn. zm.) posiada osobowość prawną, tzn. jest podmiotem praw i obowiązków. Według art. 38 Kodeksu cywilnego (k.c.) osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Żaden przepis k.s.h. nie przyznaje osobowości prawnej wpisanym do rejestru oddziałom spółki akcyjnej nie jest to także żaden organ takiej spółki. Zresztą występujący w sprawie jako pełnomocnik Dyrektor Oddziału przedstawił pełnomocnictwo podpisane przez osoby uprawnione do reprezentowania spółki akcyjnej z siedzibą w W. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarówno upomnienie jak i tytuł wykonawczy oraz postanowienie o nałożeniu grzywny nie zostały doręczone podmiotowi, który ma zdolność prawną, zaś podmiot określony w tytule wykonawczym nie może być podmiotem praw ani obowiązków, gdyż w myśl art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 e.p.a. zdolność prawną na gruncie postępowania administracyjnego i egzekucji administracyjnej ocenia się co do zasady według przepisów prawa cywilnego. Według art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zgodnie zaś z przepisem art. 1 a pkt 20 p.e.a. zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (...). Tego ostatniego przepisu nie można jednakże interpretować w taki sposób, że jeśli wykonanie obowiązku wiąże się z działalnością jednostki organizacyjnej osoby prawnej jaką jest spółka akcyjna, to zobowiązanym będzie to ta jednostka organizacyjna. Zobowiązanym, a więc i stroną w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna – w tym wypadku spółka akcyjna a nie jej oddział, który nie może być podmiotem praw i obowiązków. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny naruszył więc w/w przepisy a także przepisy art. 15 § 1, art. 26 § 5 oraz art. 32 p.e.a. Nie można bowiem przyjąć, że przed wszczęciem egzekucji wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku, ani że doręczono zobowiązanemu tytuł wykonawczy. W tej sytuacji nie można więc stwierdzić, że w ogóle wszczęto egzekucję, stąd brak było podstaw prawnych do przyjęcia jakichkolwiek możliwości działania zarówno organu egzekucyjnego jak i organu II instancji w tym do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny na podstawie art. 119 p.e.a. Dodatkowo zaznaczyć wypada, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organ egzekucyjny dysponował jakimkolwiek dokumentem potwierdzającym wskazania podmiotu zobowiązanego według treści tytułu wykonawczego (B. S.A.) do wykonania obowiązku, wykazującym przeniesienie prawa własności gazociągu. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa o charakterze proceduralnym aczkolwiek fundamentalnym dla prowadzonej egzekucji w ogóle, należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a Z faktu, że prowadzona jest egzekucja mimo braku podstaw do przyjęcia, że skutecznie ją w ogóle wszczęto należy bowiem wnioskować, że stwierdzone uchybienia mają istotne znaczenie mimo, że od momentu złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny w postępowaniu uczestniczy pełnomocnik ustanowiony przez spółkę. Tego typu naruszenia prawa nie mogą być uznane za nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro egzekucja administracyjna w ogóle nie została wszczęta., a organy zastosowały grzywnę w celu przymuszenia czyli środek egzekucyjny. Z tych względów przedwczesne byłoby ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów skargi, w tym czy istniały podstawy do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia i w takiej wysokości. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku wierzyciel wystosuje stosowne upomnienie a następnie, jeśli to okaże się niezbędne wystawi tytuł wykonawczy i doręczy go zobowiązanemu stosownie do ustaleń w tym przedmiocie. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składają się: uiszczony wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa, a także wynagrodzenie radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radów prawnych (...) (DZ.U. nr 163 poz. 1349 z późn. zm.)