II SA/Rz 418/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2025 r. nr SKO.4111/552/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. K. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium, lub Organ odwoławczy) decyzją z 28 stycznia 2025 r., nr SKO.4111/552/2024, po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej: Skarżąca lub Wnioskodawczyni) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz lub Organ I instancji) z 4 grudnia 2024 r., nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024, poz. 572 ze zm. dalej: K.p.a), w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2024r., poz. 323 dalej: u.ś.r.) w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 ze zm. dalej: u.ś.w. ) Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 15 listopada 2024 r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – Z. D., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 14 czerwca 2023 r., nr [...], z którego wynika, że daty powstania niepełnosprawności się da się ustalić. Orzeczenie zostało wydane do dnia 30 czerwca 2025 r. Opisaną na wstępie decyzją z 4 grudnia 2024 r., Burmistrz odmówił przyznania Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzając że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ zauważył, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014r., K 38/13 orzekł, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednakże powyższy wyrok nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Organ I instancji uznał się zobowiązanym do respektowania przepisów w nadal obowiązującym brzmieniu. Z ustaleń organu wynika, że Wnioskodawczyni spełnia pozostałe przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji - zachowując ustawowy termin, odwołanie wniosła Skarżąca, wyrażając niezadowolenie z rozstrzygnięcia Organu I instancji. SKO, utrzymując w mocy decyzję Organu I instancji, wskazało, że rozstrzygnięcie zapadło na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., oraz art. 63 u.ś.w., który reguluje sytuacje, w których możliwe jest zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po 1 stycznia 2024 r., na dotychczasowych zasadach. W ocenie SKO, zgodnie z art. 63 ust. 3 u.ś.w., kontynuacja uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego możliwa jest jedynie wtedy, gdy osobie, nad którą sprawowana jest opieka, zostanie wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności lub o niepełnosprawności, a wnioski o jego wydanie oraz o ustalenie prawa do świadczenia zostaną złożone w odpowiednich terminach. W przedmiotowej sprawie niekwestionowane było, że Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad swoim ojcem, Z. D., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ważnym do 30 czerwca 2025 r. Jednakże, po upływie okresu obowiązywania orzeczenia jego małżonki – T. D., nie zostało wydane nowe orzeczenie dotyczące samego Z. D. lecz jedynie jego żony. Tymczasem przepis art. 63 ust. 3 odnosi się wyłącznie do osoby wymagającej opieki, a nie jej współmałżonka. W świetle powyższego. W ocenie SKO w niniejszej sprawie nie została spełniona kluczowa przesłanka umożliwiająca kontynuację prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach sprzed 1 stycznia 2024 r. Wydanie nowego orzeczenia dla małżonka osoby wymagającej opieki – w tym przypadku T. D. – nie stanowi podstawy do dalszego pobierania świadczenia przez Skarżącą. Powołany wyżej przepis ten nie przewiduje takiej możliwości, co oznacza, że uprawnienie wygasło wraz z upływem okresu, na który pierwotnie przyznano świadczenie. W związku z tym, mimo iż Skarżąca spełniała inne kryteria formalne, brak spełnienia wymogu z art. 63 ust. 3 u.ś.w. przesądzał o konieczności odmowy przyznania świadczenia. Kolegium dodatkowo odniosło się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji Organu I instancji, wskazując, że była ona błędna w części dotyczącej braku daty powstania niepełnosprawności w orzeczeniu Z. D.. Sam fakt, iż orzeczenie nie zawiera tej daty, nie wyklucza automatycznie możliwości ustalenia spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestia ta była już rozstrzygana w wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia 16 listopada 2023 r. (SKO.4111/945/2023), w której przedstawiono pełną argumentację w tym zakresie – dlatego obecnie nie było potrzeby jej ponownego przytaczania. Niemniej jednak, mimo błędnego uzasadnienia, decyzja Organu I instancji odpowiadała prawu z innych względów, a mianowicie z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 63 ust. 3 u.ś.w. Podsumowując, Kolegium zaznaczyło, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu po 1 stycznia 2024 r. ograniczają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad osobami do ukończenia 18. roku życia. Ojciec Skarżącej, będący osobą dorosłą w wieku 72 lat, nie spełnia tego kryterium, co wyklucza możliwość ponownego rozpatrzenia wniosku pozytywnie na gruncie obecnych regulacji. Z uwagi na powyższe, decyzja Organu I instancji została utrzymana w mocy. Na powyższą decyzję Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że jest w całości nieprawidłowa oraz została wydana z naruszeniem prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 63 ust. 1-3 u.ś.w. w zw. z art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy art. 63 ust. 1 - 3 nie przewidują kontynuacji uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. w sytuacji wydania nowego orzeczenia dla współmałżonka osoby wymagającej opieki. Podkreśliła, że prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że dotyczą one także sytuacji, w której terminowa decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie była wynikiem ograniczonego czasowo orzeczenia o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, ale również jej współmałżonka. Tym samym "nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności osoby, nad którą sprawuje się opiekę" to także – w rozumieniu art. 63 ust. 3 u.ś.w., nowe orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności małżonka tej osoby. Konsekwencją zaś powyższej błędnej wykładni było niewłaściwe zastosowanie powołanych wyżej przepisów oraz przepisów art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. i odmowa przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe zarzuty na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie kosztów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1627) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Przedmiotem kontroli była decyzja odmawiająca przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadzie kontynuacji przewidzianej w art. 63 u.ś.w. Zgodnie z tym przepisem: 1. W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. 3. Osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji zgodnie przyjęły, że przepis ten dotyczy wyłącznie osoby wymagającej opieki i wydanego względem niej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy w niniejszej sprawie problem dotyczył orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonki osoby pozostającej pod opieką. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosków jakie przyjęły Organy, nie mniej jednak uwzględniając zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego na wcześniejszych warunkach, zasadę pewności obrotu prawnego, zaufania obywatela do organów państwa, a także poczucie stabilności orzecznictwa, Sąd w składzie orzekającym – przychylając się do stanowiska zawartego uprzednio w orzeczeniach z 21 stycznia 2025 r. II SA/Rz 1287/24, z 27 listopada 2024r. II SA/Rz 772/24, z 9 kwietnia 2025r. II SA/Rz 199/25 oraz z 2 lipca 2025r. II SA/Rz 416/25 - opowiada się za wykładnią celowościową tego przepisu. Sąd stwierdza, że sytuacji, w której w dacie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na poprzednio obowiązujących zasadach, wnioskodawca spełniał wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i spełnia je nadal – czyli stan faktyczny konieczny dla uwzględnienie wniosku nie uległ zmianie - to nie można odmówić jego przedłużenia prawa na zasadach określonych w 63 ust. 3 u.ś.w. tylko z tego powodu, że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymował się przez pewien czas orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na określny czas, które następnie zostało przedłużone. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem spełniała wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania tego świadczenia i te same przesłanki spełniała w dacie kolejnego wniosku z 15 listopada 2024 r. Jedynie na skutek terminowego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki Skarżącej – współmałżonki osoby wymagającej opieki, świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało na czas określony, tj. do daty orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki Skarżącej. Kolejno zaś, odmówiono przyznania świadczenia z tej przyczyny, że zmieniły się dotychczasowe przepisy o przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego, a przepisy intertemporalne wprowadzonego w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenia wspierającego nie przewidują kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych warunkach w przypadku, gdy z wnioskiem ubiega się dalszy krewny, a orzeczenie dotyczy współmałżonka osoby wymagającej opieki. Sąd nie zgadza się z tą interpretacją. Jak zaznaczono, Skarżąca w dacie składania wniosku spełniała wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i jej sytuacja faktyczna nie zmieniła się. Ustawodawca w art. 63 ust. 2 i 3 u.ś.w. ustalił zasady ochrony praw nabytych dla osób, którym wcześniej przyznano prawo do przedmiotowego świadczenia. Przepisy te miały na celu zapewnienie stabilności i przewidywalności prawa. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych, zarówno publicznych jak i prywatnych nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i praw nabytych in abstracto (zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie), a także ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (Trybunał Konstytucyjny: orzeczenie z 11 lutego 1992 r. sygn. K 14/91 i wyrok z 22 czerwca 1999 r. sygn. K 5/99). Powyższa zasada sprowadza się do takiego nakazu stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 1999 r. sygn. K 34/98). Sąd utożsamia się z tymi poglądami. Sąd w składzie orzekającym podziela również poglądy zawarte w wyżej wymienionych orzeczeniach w przedmiocie analogicznym do przedmiotu niniejszej sprawy, co do tego, że nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności osoby, nad którą sprawuje się opiekę to także - w rozumieniu art. 63 ust. 3 u.ś.w. - nowe orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności małżonka tej osoby. Analizowany przypadek wskazuje na to, że utrata ważności orzeczenia o niepełnosprawności podopiecznego nie jest jedyną możliwą przyczyną utraty przez opiekuna prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sytuacją odnoszącą analogiczny skutek jest również utrata ważności orzeczenia o niepełnosprawności przez małżonka osoby niepełnosprawnej, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec tego, w przypadku gdy świadczenie pielęgnacyjne przyznawane było z tytułu sprawowania opieki nad osobą, która pozostawała w związku małżeńskim z osobą, która legitymowała się terminowym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (nawet jeśli osoba, nad którą opieka była sprawowana była osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe) koniecznym było przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres, którego datę końcową determinował nie termin ważności orzeczenia podopiecznego lecz jego małżonka. W takim przypadku, jeśli opiekun chciał utrzymać prawo do świadczenia na dalszy okres, konieczne było uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności dla małżonka osoby niepełnosprawnej i ponowne wystąpienie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Orzeczenie o niepełnosprawności w stosunku do małżonka osoby pozostającej pod opieką determinowało zatem możliwość otrzymania wnioskowanego świadczenia. Sytuacja osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z upływem terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności jest zatem analogiczna, identyczna z sytuacją osób, które prawo do tego świadczenia utraciły w związku z upływem terminu ważności orzeczenia małżonka podopiecznego. Wobec tego niezasadnym byłoby różnicowanie sytuacji takich osób, skoro sytuacje te są identyczne, a jedynie wynikają z odmiennych podstaw prawnych - w przypadku upływu okresu ważności orzeczenia podopiecznego utrata prawa do świadczenia wynika z art. 24 u.ś.r. a w przypadku małżonka - z wynikającego z tego faktu spełnienia się przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Uregulowania zawarte w art. 63 ust. 1-3 u.ś.w. zawierają zatem lukę prawną, którą należy uzupełnić stosując wykładnię funkcjonalną i celowościową. Zarówno z brzmienia art. 63 u.ś.w., jak i z uzasadnienia do projektu ustawy jednoznacznie wynika, iż celem istnienia tych uregulowań była ochrona praw nabytych opiekunów osób niepełnosprawnych, które przed lub po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym posiadały lub nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Skoro zatem cel tych przepisów jest jednoznaczny, to uznać należy za słuszne nierozróżnianie analogicznych sytuacji, które jedynie za swe źródło mają po prostu odmienną podstawę prawną, ale skutek ten sam - utrata uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z okoliczności, za które opiekun do niego uprawniony odpowiedzialności nie ponosi. Zasadnym zatem jest uznanie, iż w wyniku uzupełnienia wykładni językowej art. 63 ust. 1-3 u.ś.w. możliwe jest ponowne przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która utraciła je w związku z upływem okresu ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawowała ona opiekę, o ile oczywiście pozostałe warunki określone w tych przepisach zostaną spełnione (a w przedmiotowej sprawie taka sytuacja właśnie ma miejsce). Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §2 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują wynagrodzenie pełnomocnika wynikające z §14 ust.1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023 poz. 1935) oraz uiszczoną opłatę z tytułu przedłożenia pełnomocnictwa.