II SA/Rz 420/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi W. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] o zmianie decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...] dotyczącej przyznania W. P. zasiłku stałego w zakresie wysokości zasiłku. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 163 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 106 ust 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że W. P. pobiera zasiłek stały od 1.05.2004 r. przyznany decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...] , którego wysokość od 1.10.2006 r. wynosi 324,00 zł miesięcznie. W lipcu 2008 r. Prezydent Miasta, działając z urzędu, wszczął postępowanie administracyjne w celu zmiany decyzji własnej o przyznaniu W. P. zasiłku stałego. Organ ustalił, że strona prowadzi odrębne gospodarstwo domowe ale zamieszkuje w jednym mieszkaniu komunalnym wraz z żoną, pozostająca w separacji orzeczonej postanowieniem Sądu Okręgowego w R. z dnia 19 lipca 2000 r., sygn. akt [...]. W. P. jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, zajmuje 1 pokój i korzysta z kuchni. Organ ustalił też, że B. P. żona W. P. pobiera dodatek mieszkaniowy w wysokości 130,55 zł miesięcznie od 1.06.2008 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydenta Miasta zmienił wysokość zasiłku stałego przyznanego W. P. z kwoty 324,00 zł na kwotę 258,72 zł miesięcznie i stwierdził, że kwota 195,84 zł została nienależnie pobrana i będzie potrącona z bieżących świadczeń za wrzesień 2008 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na uchybienia procesowe. W postępowaniu ponownym Prezydent Miasta przeprowadził kolejny wywiad środowiskowy w wyniku którego stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w stosunku do wcześniejszych ustaleń organu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] Prezydent Miasta zmienił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznającą W. P. zasiłek stały w ten sposób, że zmienił kwotę zasiłku od dnia 1 czerwca 2008 r. z 324 zł miesięcznie do kwoty 258,72 zł miesięcznie. W uzasadnieniu powołał się na decyzją własną z dnia [...] czerwca 2008 r. o przyznaniu B. P. dodatku mieszkaniowego w kwocie 130,55 zł miesięcznie. Organ uznał, że połowa tego dodatku w kwocie 65,28 zł przysługuje W. P., ponieważ w gospodarstwie domowym pozostają dwie osoby W tej sytuacji W. P. jako osoba samotnie gospodarująca posiada dochód w wysokości 218,28 zł na który składa się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł i połowa wspomnianego dodatku mieszkaniowego w kwocie 65,28 zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie. Zgodnie zaś z § 1 pkt 1 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Odnosząc powyższe do sytuacji W. P. organ stwierdził, że różnica między kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej, a dochodem wynosi 258,72 zł (tj. 477 zł- 218,28 zł) i kwota ta stanowi wysokość zasiłku stałego od dnia 1 czerwca 2008 r. tj. od zmiany sytuacji dochodowej. Odwołanie od tej decyzji złożył W. P., uznając ją za krzywdzącą i błędną. Podniósł, że jego żona pobiera dodatek mieszkaniowy od 2002 r. o czym Prezydent Miasta wiedział, gdyż sam wydaje decyzje przyznające taki dodatek. Po rozpatrzeniu tego odwołania wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach Kolegium przedstawiło regulacje dotyczące przyznania zasiłku stałego, wynikające z art. 37 ustawy o pomocy społecznej oraz kryterium dochodowego – zawarte w art. 8 tej ustawy. Wskazało również, że ustalenia organu I instancji dotyczące dochodu W. P. są prawidłowe, w tym także doliczenie do dochodu kwoty 65,28 zł stanowiącej 50 % dodatku mieszkaniowego. Niekwestionowanym jest bowiem fakt, że odwołujący zamieszkuje wraz z żona pozostająca w separacji w mieszkaniu komunalnym, na które został przyznany dodatek mieszkaniowy częściowo pokrywający należności czynszowe. Z treści decyzji przyznającej ten dodatek wynika, że organ uznał, iż w gospodarstwie domowym pozostaje 2 osoby, a tym samym połowa dodatku przysługuje odwołującemu. W. P. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 37 ust. 2 pkt 1 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Zwrócił uwagę, że im większy otrzyma dodatek mieszkaniowy od Prezydenta Miasta tym mniejszy otrzyma zasiłek stały. Według skarżącego świadczy to o niespójności i nielogiczności interpretacji przepisów prawnych, bowiem uniemożliwia mu pobranie dodatku mieszkaniowego i zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż świadczenia te obniżają mu zasiłek stały. W ocenie skarżącego dodatek mieszkaniowy i zasiłek pielęgnacyjny nie są dochodem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), przy czym sąd z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., orzekając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728, ze zm.) – art. 37 ust. 1 i art. 106 ust. 5. Pierwszy z wymienionych przepisów określa zasady przyznawania zasiłku stałego, stanowiąc, iż przysługuje on: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wysokość zasiłku stałego ustala się według wskazań zawartych w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, zgodnie z ogólną zasadą, iż kwota zasiłku stanowi różnicę między kryterium dochodowym a faktycznym dochodem osoby ubiegającej się o ten zasiłek. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji (w tym także przyznającej zasiłek stały) na niekorzyść strony, bez jej zgody, przewiduje art. 106 ust. 5 cyt. ustawy – obligatoryjnie w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobrania nienależnego świadczenia, a także fakultatywnie – jeżeli wystąpiły przesłanki z art. 11, 12 i 107 ust. 5 tej ustawy. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zatem przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 k.p.a., umożliwiającym zmianę lub uchylenie decyzji w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w k.p.a. Przesłanką zastosowania wspomnianych przepisów w niniejszej sprawie i zmiany decyzji dotyczącej przyznania zasiłku stałego dla W. P. było ustalenie przez organ, że zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącego. Organ powziął informację o przyznaniu żonie skarżącego B. P. dodatku mieszkaniowego w wysokości 130,55 zł miesięcznie od 1.06.2008 r. i uznał, że skoro skarżący zamieszkuje z nią w jednym mieszkaniu, chociaż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, to jemu także przysługuje ten dodatek w ½ części, a więc w wysokości 65,28 zł. O taką kwotę powiększono dochód W. P., co w efekcie spowodowało zmniejszenie różnicy między kryterium dochodowym a jego dochodem czyli zmniejszenie kwoty zasiłku stałego. Co do zasady Sąd podziela pogląd, że przyznany dodatek mieszkaniowy stanowi dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i że nie podlega on wyłączeniom wynikającym z jej art. 8 ust. 3 i 4 oraz art. 10 ust. 1, jednakże w rozpatrywanej sprawie wyliczenie dochodu skarżącego uwzględniającego dodatek mieszkaniowy zostało dokonane bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Bezspornym jest, że pozostający w separacji małżonkowie B. i W. P. zamieszkują wspólnie w mieszkaniu nr [...] przy ul. S. w P. Z wywiadów środowiskowych znajdujących się w aktach administracyjnych spawy wynika, że skarżący prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i zajmuje jeden z pokoi, z możliwością korzystania z kuchni i łazienki. W decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wskazano, że liczba osób w gospodarstwie domowym wynosi 2. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zgodnie z przepisami wymienionej ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się osobom zobowiązanym do ponoszenia opłat za zajmowany lokal mieszkalny, natomiast wypłaca się go zarządcy domu lub osobie uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny. W rozpatrywanej sprawie nie ustalono, czy W. P. jest zobowiązany do ponoszenia opłat za lokal przy ul. S. w P., a jeśli tak to w jakiej części. Nie wiadomo bowiem z ilu pomieszczeń składa się przedmiotowy lokal i jakiej jest wielkości, a więc jaką jego część stanowi pokój zajmowany przez skarżącego. W decyzji Prezydenta Miasta przyznającej dodatek mieszkaniowy wskazano co prawda, że powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 31,48 m², ale jednocześnie taką samą powierzchnię opisano jako zajmowaną przez wnioskodawczynię B. P. Kwestie te wymagają wyjaśnienia, nie mogą one bowiem budzić wątpliwości i być różnie interpretowane, zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o zmniejszenie kwoty świadczenia. Niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zagadnień, powodują, że zaskarżoną decyzję należy uznać za wydaną z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast art. 77 § 1 k.p.a. obliguje ten organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W postępowaniu ponownym należy szczegółowo wyjaśnić na jakiej podstawie B. i W. P. zajmują lokal mieszkalny przy ul. S., czy lokal ten po orzeczeniu separacji został podzielony do użytkowania, jaką faktycznie jego część zajmuje skarżący oraz jaką część wydatków na mieszkanie uiszcza. Z uwagi na to, iż wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.