II SA/Rz 420/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi Centrum Chorób [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyboru oferty na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej Centrum Chorób [...] kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] Centrum Chorób [...] (dalej także jako : CC) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także jako: "Dyrektor") z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], wydana w przedmiocie wyboru oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Po przeprowadzeniu konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: chirurgia klatki piersiowej – hospitalizacja chirurgii klatki piersiowej – hospitalizacja – D01, D02, obszar 18 – [...], w dniu 12 grudnia 2014 r. Komisja Konkursowa do zawarcia umowy na wykonanie ww. świadczeń opieki zdrowotnej wybrała podmiot leczniczy o nazwie : Szpital Specjalistyczny [...] sp. z o.o. z/s [...], pozostawiając ofertę skarżącego bez rozpoznania. Odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania, w trybie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.; dalej: "u.ś.z."), wniosło [...] Centrum Chorób [...]. Odwołujący zarzucił naruszenie zasad równego traktowania wszystkich oferentów poprzez pozostawienie bez rozpoznania jego oferty, przyjęcie oferty, która na dzień złożenia i dzień rozstrzygania nie spełniała wymaganych warunków określonych przepisami prawa oraz pominięcie przez Komisję Konkursową przy ocenie oferty kryterium ciągłości udzielania świadczeń, a w konsekwencji wybór oferenta niezapewniającego takiej ciągłości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił wniesione odwołanie. Wskazał, że odwołujący posiada umowę na okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2016 r. na wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej tożsamych z zakresem świadczeń objętych postępowaniem konkursowym. Słusznie zatem ofertę strony skarżącej pozostawiono bez rozpoznania, gdyż w myśl art. 156 ust. 2 u.ś.z., co do zasady ubieganie się o zawarcie umowy przez podmiot, który ma zawartą umowę o udzielanie świadczeń na okres dłuższy niż rok w tym samym zakresie i dotyczącej tego samego przedmiotu, jest zakazane. Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uznając, że analiza przeprowadzonego postępowania konkursowego nie wykazała uchybień lub naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie odwołania. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców zostały ustalone przez Prezesa NFZ, w toku całego postępowania były one jawne i nie podlegały żadnym zmianom. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie budzi zaś wątpliwości, że pozostawienie bez rozpoznania oferty strony skarżącej było zasadne. [...] Centrum Chorób posiada bowiem umowę na wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie tożsamym z przedmiotem konkursu, wobec czego nie może się ono ubiegać o zawarcie nowej umowy, jeżeli ma już zawarta umowę w takim samym przedmiocie i zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie [...] Centrum Chorób [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora NFZ, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zarzucił naruszenie: I. art. 156 ust. 2 w zw. z art. 144 pkt 2 i 3 u.ś.z. poprzez ich "błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu bez znaczenia jest wyjątek od zakazu ubiegania się przez skarżącego o zawarcie umowy w tym samym zakresie i dotyczącej tego samego przedmiotu, polegający na tym, że istnieje ograniczona liczba świadczeniodawców, nie większa niż pięciu, mogących udzielać świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem konkursu"; II. art. 134 ust. 1 u.ś.z. poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz prowadzenie postępowania w sposób niegwarantujący zachowania konkurencji z uwagi na pozostawienie bez rozpoznania oferty skarżącego, w sytuacji istnienia ustawowych do przeprowadzenia postępowania konkursowego z udziałem skarżącego; III. art. 149 usta. 1 pkt7 u.ś.z. poprzez jego niezastosowanie i wybór oferty niespełniającej wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy; IV. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz dokonanie błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że oferta wybrana zawierała prawdziwe dane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga CC okazała się częściowo zasadna, co obligowało Sąd do jej uwzględnienia. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu stała się na skutek wniesienia skargi przez CC decyzja Dyrektora z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], wydana w przedmiocie wyboru oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: chirurgia klatki piersiowej – hospitalizacja chirurgii klatki piersiowej – hospitalizacja – D01, D02, obszar 18 – [...] Zyskał akceptację składu orzekającego WSA jeden z podstawowych zarzutów skargi, podnoszący naruszenie przez Organ przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – w postaci przepisów art. 156 ust. 2 w zw. z art. 144 pkt 3 u.ś.z., a także art. 134 ust. 1 tej ustawy. Podstawę działań Dyrektora stanowił w niniejszej sprawie m.in. art. 156 ust. 2 u.ś.z. w brzmieniu sprzed jego uchylenia, które nastąpiło w dniu 1 stycznia 2015 r. na mocy przepisów ustawy z dnia z 22 lipca 2014 r. zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1138; zwana dalej ustawa zmieniającą). Przytoczony przepis posiadał następującą treść: W przypadku zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres dłuższy niż rok świadczeniodawca przez okres obowiązywania umowy nie może ubiegać się o zawarcie nowej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w tym samym zakresie i dotyczącej tego samego przedmiotu. Nie dotyczy to przypadku, gdy spełnione są przesłanki do zawarcia umowy określone w art. 144 pkt 2 lub 3. W art. 156 ust. 2 u.ś.z. ustawodawca wyrażał zasadę stabilności kontraktu. Oznaczała ona, że poza określonymi wyjątkami przedmiot umowy zawartej pomiędzy podmiotem leczniczym a NFZ ma pozostać niezmienny w zakresie liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej przyjętych do realizacji. Powołany przepis w opinii doktryny, nie dopuszczał sytuacji, w której do postępowania w danym zakresie świadczeń i w tym samym przedmiocie przystąpi świadczeniodawca, który ma już zawartą umowę w tym zakresie i przedmiocie, a więc w sytuacji, gdy miałoby nastąpić zwiększenie wartości umowy w zakresie liczby świadczeń przyjętych do wykonania (por. A. Pietraszewska-Macheta (red.), I. Kowalska-Mańkowska, A. Sidorko, K. Urban, Komentarz do art.156 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, LEX omega dla sądów, stan prawny 2015.02.01). Wyjątki od zasady stabilności kontraktu zostały dopuszczone poprzez zastosowanie techniki odesłania do przepisów art. 144 pkt 3 lub 3 u.ś.z., czyli regulacji określającej sytuację gdy postępowanie może zostać przeprowadzone w trybie rokowań, a nie konkursu. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie odgrywał zdaniem WSA art.144 pkt 3 u.ś.z., który wraz z art. 156 ust. 2 tej ustawy, pozwalał na zawarcie umowy wbrew zasadzie stabilności kontraktu, jeżeli była ograniczona liczba świadczeniodawców, nie większa niż pięciu, mogących udzielać świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Innymi słowy, w sytuacji gdy istniało pięciu i mniej świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych stanowiących przedmiot postępowania, to niezależnie od zastosowanego trybu postępowania, nie można było wobec nich stosować zakazu zawarcia umowy z art. 156 ust. 2 zdanie pierwsze u.ś.z., nawet wówczas gdy miał on już zawartą umowę pokrywającą się z rodzajem świadczeń jak i okresem ich realizacji, których dotyczyło nowe postępowanie. Dla kwestii stosowania tego wyjątku nie miało znaczenia to czy postępowanie w sprawie zawarcia umowy toczyło się w trybie rokowań czy też w trybie konkursu ofert. Postępowanie w trybie konkursu ofert mogło zostać przeprowadzone nawet w przypadku zaistnienia warunków określonych w art. 144 pkt 2 i 3 u.ś.z. Wynika to z faktu, iż art. 144 pkt 2 i 3 u.ś.z. wyposaża organ w luz decyzyjny co do wyboru trybu rokowań, co oznacza że postępowanie w sprawie zawarcia umowy może a więc nie musi być przeprowadzone, gdy zaistnieje jeden z wyszczególnionych w nim warunków. Także art. 156 ust. 2 u.ś.z. nie uzależniał stosowania wyjątków od zasady stabilności kontraktu od przyjętego trybu postępowania, co nakazuje uznać że mogły one uzasadniać zawarcie umowy wbrew wyrażonemu w art. 156 ust. 2 u.ś.z. zakazowi, gdy postępowanie prowadzone były w trybie konkursu ofert, jak miało to miejsce w sprawie stanowiącej przedmiot kontroli WSA. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Dyrektor miał obowiązek stosować regulację art. 156 ust. 2 u.ś.z, pomimo jej uchylenia z dniem 1 stycznia 2015 r., gdyż zobowiązywał go do tego przepis przejściowy ustawy zmieniającej w postaci art. 21, który stanowi : Do postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz do postępowań o zawarcie umów na wykonywanie medycznych czynności ratunkowych przez zespoły ratownictwa medycznego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wszczęcie postępowania w sprawie zawarcia umowy w niniejszej sprawie miało miejsce przed dniem 1 stycznia 2015 r., (zarządzenie Dyrektora w przedmiocie ogłoszenia konkursu nr [...] zostało wydane w dniu [...] października 2014 r.), stąd rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Dyrektor zobligowany był dokonać wykładni i zastosować art. 156 ust. 2 u.ś.z. Z tej przyczyny podniesiony na rozprawie zarzut CC wskazujący na nieuprawnione zastosowanie przytoczonej regulacji, nie mógł zostać przez WSA uwzględniony. Analiza akt sprawy oraz zarzutów skargi CC nie pozostawia wątpliwości, iż Dyrektor nieprawidłowo zastosował prawo materialne, poprzez niestwierdzenie wystąpienia odstępstwa od reguły wyrażonej w art. 156 ust. 2 zdanie pierwsze u.ś.z. (zasada stabilności kontraktu), przewidzianego w art. 144 pkt 3 u.ś.z., czyli odstępstwa opartego na istnieniu ograniczonej liczby świadczeniodawców. Konsekwencją tego uchybienia było nieuwzględnienie złożonego przez CC odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym także naruszono regulację procesową wyrażoną w art. 154 ust. 3 i 4 u.s.z. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że oferta strony skarżącej została pozostawiona bez rozpoznania z tej przyczyny, że CC związany już jest z NFZ umową dotyczącą tego samego przedmiotu i zakresu czasowego, którego dotyczył konkurs ofert. Z tej przyczyny Komisja Konkursowa NFZ, powołując się na art. 156 ust. 2 u.ś.z., pozostawiła ofertę CC bez rozpoznania. Dyrektor po rozpoznaniu odwołania a następnie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy CC, również zajął stanowisko, że z uwagi na zawarcie umowy, nie istnieją prawne możliwości zawarcia z odwołującym się podmiotem leczniczym kolejnej umowy co do tego samego przedmiotu oraz czasu realizacji. Dyrektor wskazał przy tym, że nie zachodzi żadna z przesłanek wyłączających zakaz zawarcia umowy wynikający z art. 156 ust. 2 u.ś.z. Według Sądu, strona skarżąca słusznie podnosiła w toku postępowania przed Dyrektorem zaistnienie sytuacji przewidzianej w art. 144 pkt 3 u.ś.z. Nie jest przez Organ kwestionowany fakt, iż w czasie prowadzonego konkursu strona skarżąca była jedynym na terenie województwa [...] podmiotem leczniczym mogącym udzielać świadczeń zdrowotnych stanowiących przedmiot postępowania. Skoro więc CC był w toku postępowania konkursowego jedynym podmiotem leczniczym mogącym udzielać świadczeń zdrowotnych stanowiących przedmiot konkursu, to nie sposób mówić o niezaistnieniu przesłanki wyłączającej zakaz zawarcia umowy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zarówno Komisja Konkursowa jak i Dyrektor nie mogą działać w postępowaniu konkursowym w oderwaniu od zapisów ustawowych w tym przede wszystkim art. 156 ust. 2 u.s.z. i stosować je w zależności od przyczyn przeprowadzenia konkursu. Jak już zauważono wyżej, a co słusznie podkreślono w skardze, art. 144 w/w ustawy, określa jedynie te sytuacje, w których postępowanie może być prowadzone w trybie rokowań, nie zaś to że przepis ten ma znaczenie dla stwierdzenia istnienia wspomnianego wyjątku, jedynie wówczas gdy umowa jest zawierania po przeprowadzeniu rokowań. Innymi słowy, przyczyny wszczęcia postępowania w przedmiocie zawarcia umowy nie miały jakiekolwiek wpływu na proces stosowania art. 156 ust. 2 u.ś.z. Dyrektor ma wyłącznie możliwość wyboru trybu postępowania, lecz nie ma już możliwości niestosowania bezwzględnie obowiązujących regulacji prawa, do których zalicza się niewątpliwie art. 156 ust. 2 zdanie drugie u.ś.z. Ponieważ wyjątek przewidziany w art. 156 ust. 2 w związku z art. 144 pkt 3 u.ś.z. zachodził w odniesieniu do CC, to pozostawienie oferty tego podmiotu leczniczego bez rozpoznania stanowiło naruszenie powyższych regulacji a tym samym także interesu prawnego strony skarżącej. Potwierdził się również zarzut naruszenia przez Dyrektora art. 134 u.ś.z., który zobowiązywał organ do równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy z NFZ. Pozostałe zarzuty skargi nie miały wpływu na ocenę naruszenia interesu prawnego CC, bowiem dotyczyły one naruszenia przepisów, które nie były wobec skarżącej stosowane w procesie poprzedzającym zawarcie umowy, a to z racji pominięcia jego oferty w czynnościach postępowania konkursowego. Ewentualne naruszenia przepisów prawa nie miały wpływu na niezwarcie umowy ze skarżącą stroną, bowiem jej oferta w ogóle nie stanowiła przedmiotu rozpoznania Organu, co stało się w wyniku błędnej interpretacji i stosowania art. 156 ust. 2 u.ś.z.. Innymi słowy, proces wykładni i stosowania powołanych w zarzutach skargi art. 149 ust. 1 pkt 7 i art. 146 pkt 3 w/w ustawy, nie miał wpływu na sytuację prawną skarżącej, skoro na skutek nieprawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych przepisów prawa materialnego, oferta skarżącej nie była rozpoznana przez Komisję Konkursową a tym samym porównywana z ofertą innych uczestników konkursu na zasadzie art. 147 i 148 u.ś.z. Niedopuszczenie do rozpoznania oferty CC wobec zaistnienia wyjątku zezwalającego na zawarcie umowy, uczyniło kolejne czynności postępowania nielegalnymi, niezależnie od tego czy odpowiadały one stosownym regulacjom u.ś.z., w tym regulacjom powołanym przez stronę skarżącą. Stwierdzona przez Sąd nielegalność czynności pozostawienia oferty CC bez rozpoznania skutkowała wadliwością aktu wyboru oferenta. Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bowiem stwierdzone przez Sąd naruszenie art. 156 ust. 2 w związku z art. 144 pkt 3 u.ś.z. (przepisy prawa materialnego) miało ewidentny wpływ na ustalony wynik sprawy w postaci nieuwzględnienia przez Dyrektora złożonego odwołania. Właściwa wykładnia i stosowanie tych regulacji doprowadziłaby bowiem do uwzględnienia złożonego przez CC odwołania, skoro zaistniały okoliczności wykluczające zakaz zawarcia z tym podmiotem umowy z art. 156 ust. 2 zdanie pierwsze u.ś.z. Dyrektor ponownie rozpoznając złożone przez CC odwołanie obowiązany będzie uwzględnić w swych działaniach wyrażone w wyroku WSA stanowisko, co do interpretacji i stosowania art. 156 ust. 2 u.ś.z. Z tych względów Sąd obowiązany był orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.