II SA/Rz 421/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji działek I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 421/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 2 listopada 2010 r. B.S., Ł.S., Z.P., R.P. i R.P. wystąpili o rekultywację po wydobyciu żwiru i pasku działek nr ewid. 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 (obecnie 750/1 i 750/2) i 780 (obecnie 780/1 i 780/2) obr. [...]. W toku postępowania administracyjnego Prezydent Miasta [...] wydał następujące decyzje: - decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr: [...], uchyloną w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją dnia [...] kwietnia 2011 r. nr: SKO-[...]; - decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], uchyloną w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją dnia [...] września 2012 r. nr: [...]; - decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr: [...] o umorzeniu postępowania, uchyloną w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją dnia [...] czerwca 2013 r. nr: [...]. Ostatnie z wymienionych rozstrzygnięcie tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. była przedmiotem skargi B.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., II SA/RZ 890/13 uchylił tę decyzję Kolegium z oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu Kolegium nie wyjaśniło dlaczego wniosek skarżącego i innych osób z 2.11.2010 r. został rozpoznany w oparciu o art. 80 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (P.g.g.), w sytuacji gdy wydobywanie piasku i żwiru miało miejsce w latach 1981-1986, a więc zastosowano przepisy, które weszły w życie po zakończeniu prac wydobywczych. Ponadto doszło do nieuprawnionego zawężenia zawartego we wniosku żądania wykonania rekultywacji jedynie do art. 80 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 5 P.g.g. Nie odniesiono się także do kwestii obowiązku uzyskania zarówno pozwolenia wodnoprawnego jak i koncesji na wydobywanie piasku i żwiru w ramach korzystania szczególnego z wód. Kolegium prowadząc postępowanie odwoławcze nie zapewniło czynnego udziału w tym postępowaniu Przedsiębiorstwu "[...]" S.A. w [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) - dalej: "k.p.a.", Prezydent Miasta [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji działek o nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 (obecnie 750/1 i 750/2) i 780 (obecnie 780/1 i 780/2) w [...]. W uzasadnieniu podał, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr: [...], ustalająca na wniosek [...] Przedsiębiorstwa "[...]" - kierunek zagospodarowania gruntów rolnych położonych na określonym załączniku mapowym pola "B" z przeznaczeniem na cele gospodarki komunalnej oraz zobowiązująca ww. podmiot do wykonania na gruncie prac rekultywacyjnych do dnia 31 marca 1980 r. W świetle powyższego organ uznał, że w obiegu prawnym funkcjonuje już decyzja w sprawie objętej wnioskiem B.S., Ł.S., Z.P., R.P. i R.P, a zatem postępowanie administracyjne w opisywanej sprawie podlegało umorzeniu, jako prowadzone w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną. Od tej decyzji odwołanie wniósł Z.P., wskazując, iż prace wydobywcze spowodowały degradację terenu który należy zrekultywować. Także B.S. i Ł.S. wnieśli odwołanie od ww. decyzji wskazując naruszenia przepisów Konstytucji RP, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ustawy Prawo wodne, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 105 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (oznaczoną w nagłówku jako "postanowienie"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości jego stanowisko. W uzasadnieniu podano, że rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium związane było stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu orzekania. Przedmiot prowadzonego postępowania tj. rekultywacja działek objętych wnioskiem odwołujących istnieje, niemniej był on przedmiotem postępowania zakończonego prawomocną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., a zatem w pełni zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie wobec ustalenia, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Kwestia niewykonania tej decyzji jest natomiast przedmiotem odrębnego postępowania i fakt jej niewykonania nie może stanowić przesłanki do wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Z tych też względów podnoszona przez odwołujących kwestia, iż nie byli oni stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. może stanowić przesłankę tylko i wyłącznie do wznowienia postępowania administracyjnego. Podobnie kwestia podnoszona przez skarżących, że sprawy zaistniały i były rozpatrywane w całkowicie innym stanie prawnym i ustrojowym, nie stanowi jakiejkolwiek przesłanki do pozbawienia mocy prawnej decyzji wydanych w poprzednim ustroju. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonych na tę decyzję B.S. i Ł.S. wnieśli o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżona decyzja w ocenie skarżących wydana została z naruszeniem art. 5, art. 74 ust 2 i ust.4 oraz art. 86 Konstytucji RP, art. 1, art. 6, art. 81, art. 126, art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.), a ponadto "odpowiednich przepisów" ustawy P.g.g., jako, że sprawa zainicjowana została w dacie obowiązywania tej ustawy, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.), oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205, z późn. zm.). Ponadto wydane rozstrzygnięcie narusza przepisy art. 6-8, art. 12, art.7 , art. 80, art. 105, art. 107 § 3, art. 136 i art 138 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy błędnie ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 1977 r. funkcjonuje w obiegu prawnym jako decyzja ostateczna, a odwołanie od tej decyzji wnieśli Z.P., B.S. i Ł.S. Osoby te nie były stronami postępowania, a zatem nie mogły skutecznie wnieść odwołania od tej decyzji. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie tylko nie wskazało okoliczności i przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, lecz błędnie również wskazało, że fakt niewykonania decyzji z 1977 r. nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. W zainicjowanej wnioskiem skarżących sprawie nie zachodzi bowiem tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy administracyjnej. Są to sprawy odrębne ze względu na inne strony postępowania, zakres żądań i ich podstawę prawną, inny stan prawny oraz inny, wynikły z upływu czasu i zmian własnościowych stan faktyczny sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 2 września 2015 r. II SA/Rz 421/15 Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Ł.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem wcześniej wskazano, w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., II SA/Rz 890/13, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rekultywacji działek nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 obr. [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł wskazania w zakresie dalszego postępowania – odniesienie treści żądania wnioskodawców do obowiązujących w czasie wydobywania piasku i żwiru regulacji materialnoprawnych, zarówno tych, które obowiązek rekultywacji działek w wyniku działalności wydobywczej nakładały na przedsiębiorcę z mocy prawa, jak i wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych adresowanych do przedsiębiorstwa "[...]". Motywując swoje stanowisko w zakresie naruszenia prawa przez organy Sąd w wyroku II SA/Rz 890/13 wskazał na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w dwóch jej aspektach. Skoro organy przyjęły za udowodnione, że wydobywanie piasku i żwiru miało miejsce w czasie od 30 lipca 1981 r. do 30 grudnia 1986 r., to konieczne było wyjaśnienie przyczyn, dla których do zgłoszonego w 2010 r. żądania należało stosować przepisy, które weszły w życie po zakończeniu prac wydobywczych. Ponadto, zaskarżona decyzja nie odnosiła się w swej treści do wszystkich zarzutów odwołania pomimo, iż zgłoszono w nim wyraźnie, że organ I instancji nie rozpoznał wniosku z dnia 2 listopada 2010 r. zgodnie z jego zakresem przedmiotowym i prawnym poprzez nieuprawnione zawężenie żądania wykonania obowiązku rekultywacji do art. 80 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 5 P.g.g. Organy nie odniosły się także do kwestii obowiązku uzyskania zarówno pozwolenia wodnoprawnego jak i koncesji na wydobywanie piasku i żwiru w ramach korzystania szczególnego z wód. Jednocześnie organy wyprowadziły swe wnioski o braku potrzeby uzyskania koncesji na wydobycie m.in. z przepisów prawa, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1971 r. w sprawie określenia kopalin, których wydobywanie podlega prawu górniczemu oraz w sprawie wydobywania kopalin przez posiadacza gruntu na własne potrzeby (Dz. U. Nr 18, poz. 180), które względem wydobywania piasku i żwiru w ustalonych przez niego latach nie mogło mieć zastosowania z uwagi na utratę mocy obowiązującej z dniem 20 czerwca 1978 r. czyli z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie objęcia przepisami prawa górniczego wydobywania kopalin nie wymienionych w tym prawie oraz w sprawie wydobywania kopalin przez posiadacza gruntu na własne potrzeby (Dz.U. z 1978 r. Nr 15, poz. 65, ze zm.). Sąd zakwestionował również brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu Przedsiębiorstwu "[...] " S.A. w [...]. Generalnie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. zarzucił zawężenie przez organy granic sprawy do art. 80 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981, ze zm.) – dalej: "P.g.g." i wskazał na konieczność dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego mającej na celu ustalenie podstaw prawnych zgłoszonego wniosku. Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście art. 153 P.p.s.a. stwierdzić należy, że wskazania zawarte w ww. orzeczeniu sądu nie zostały w całości wykonane. Do akt dołączono jedynie wniosek źródłowy z 2.11.2010 r. oraz dopuszczono do udziału w postępowaniu Przedsiębiorstwo "[...]" S.A. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydaną po ww. wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 890/13 z dnia 21 stycznia 2014 r., umorzył postepowanie administracyjne w sprawie rekultywacji działek, wskazując na rozstrzygnięcie już uprzednio tej samej sprawy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. Nr [...], ustalającą (na wniosek [...] Przedsiębiorstwa "[...]") kierunek zagospodarowania gruntów rolnych z przeznaczeniem na cele gospodarki komunalnej oraz zobowiązującą ww. podmiot do wykonania na gruncie prac rekultywacyjnych do dnia 31 marca 1980 r. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że nie posiada akt administracyjnych dotyczących wydania opisanej wyżej decyzji z [...] kwietnia 1977 r., a w szczególności wyegzekwowania jej postanowień, w związku z czym "nie miał możliwości prowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], podtrzymało stanowisko tego organu co do bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie organu odwoławczego decyzja z dnia [...] kwietnia 1977 r. "załatwiła" definitywnie sprawę rekultywacji działek 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 (obecnie 750/1 i 750/2) i 780 (obecnie 780/1 i 780/2), odrębną sprawą jest kwestia wykonania tej decyzji, która nie może jednak stanowić przesłanki wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Tego rodzaju stanowisko wobec niewykonania wytycznych Sądu z poprzedniego wyroku, jest co najmniej przedwczesne. W decyzjach organów obu instancji brak jest gruntownej analizy stanu prawnego zalecanej wyrokiem II SA/Rz 890/13, która pozwoliłaby na odniesienie treści żądania wnioskodawców do stosownych regulacji materialnoprawnych. Ta zasadnicza wada skutkuje naruszeniem przez organy art. 153 P.p.s.a. oraz przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona, a także art. 107 § 3 k.p.a., wymieniającego niezbędne składniki uzasadnienia faktycznego decyzji, które ma stanowić wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że rzeczą Sądu w ramach dokonywanej kontroli legalności nie jest zastępowanie organów administracji w rozstrzyganiu sprawy i wyjaśnianie motywów podjętych decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca również uwagę na bardzo istotną kwestię, które będzie mieć znaczenie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Jest to fakt toczącego się uprzednio postępowania z wniosku skarżącego oraz innych osób z dnia 24.09.2008 r. o rekultywację działek nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 przy ul. [...] w [...], który został ostatecznie załatwiony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zgodnie z tymi decyzjami, ww. działki stanowią odpowiednio: zurbanizowane tereny niezabudowane, wody śródlądowe stojące i drogi, a więc nie są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co uniemożliwia stosowanie do nich przepisów tej ustawy, w tym dotyczących rekultywacji. Ww. decyzje były poddane kontroli sądowej – wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., II SA/Rz 647/10, WSA w Rzeszowie oddalił skargę, uznając za prawidłowe ustalenie przez organy treści wniosku stron jako wniosku o rekultywację gruntów na podstawie art. 20 w zw. z art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także uznanie, że w odniesieniu do ww. działek nie ma zastosowania ta ustawa. W wyroku tym Sąd dokonał również analizy obowiązującego ustawodawstwa w zakresie możliwości zadośćuczynienia zgłoszonemu żądaniu. Wskazał na art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, stanowiący, że naprawienie szkody w gruntach rolnych i leśnych następuje w drodze rekultywacji zgodnie z przepisami o ochronie tych gruntów, wskazał też na rekultywację po zakończonej działalności wydobywczej zlikwidowanego zakładu górniczego w rozumieniu art. 6 pkt 7 P.g.g. Wskazał również na art. 91 i nast. P.g.g. dotyczące naprawienia szkody i odsyłające na drogę postępowania cywilnego. Przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy organ powinien w pierwszej kolejności wykonać wytyczne Sądu zawarte w poprzednim wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., II SA/Rz 890/13, a powołane powyżej w niniejszym wyroku, ale również wziąć pod uwagę rozważania zawarte w wyroku II SA/Rz 647/10, a w przypadku ustalenia, że w istocie żądania wnioskodawców zmierzają do zastosowania art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – uwzględnić kwestię rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie ostateczną decyzją. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.