II SA/Rz 423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia budynku mieszkalnego z użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 423/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: ustawa – Prawo budowlane), po rozpoznaniu odwołania H. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], nakazującej H. W. jako właścicielce, opróżnić i wyłączyć z użytkowania w całości budynek mieszkalny nr [...], położony na działce nr 169 w G. Z. [...], w terminie do dnia 20 marca 2011 r. i zarządzającej: 1. umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, 2. zabezpieczenie przez właściciela otoczenia budynku przed dostępem osób poprzez wygrodzenie terenu przylegającego do budynku taśmą ostrzegawczą, 3. zabezpieczenie obiektu i mienia przed dostępem osób postronnych – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin opróżnienia i wyłączenia z użytkowania w całości przedmiotowego budynku mieszkalnego do dnia 6 maja 2011 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w dniu 20 lipca 2010 r. została przeprowadzona kontrola stanu technicznego budynku H. W. w wyniku której ustalono, że przedmiotowy budynek murowany, piętrowy, w całości podpiwniczony, z poddaszem użytkowym, posiada pęknięcie na wysokości wysokiego parteru. W związku z tym PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] zobowiązał H. W. do dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z geotechnicznymi warunkami posadowienia. Na podstawie przedłożonej ekspertyzy organ I instancji ustalił, że przyczyna niebezpieczeństwa znajduje się nie tyle w samym obiekcie, co w jego usytuowaniu, a dokładniej w gruncie, na którym został usytuowany i znajdującym się sąsiedztwie. Organ powołując się na dokumentację geotechniczną opracowaną przez uprawnionego geologa stwierdził, że "istniejąca skarpa (osuwisko) w dalszym ciągu stanowi zagrożenie dla budynku, gdyż na skutek czynników zewnętrznych, takich jak długotrwałe opady powodujące nawadnianie i rozmakanie gruntów, rozmywanie jej powierzchni przez wody opadowe (erozja), może spowodować, że prowadzenie jakichkolwiek robót ziemnych u podnóża skarpy lub na jej powierzchni itp., może nastąpić ponowne, dalsze obrywanie się mas ziemi i przemieszczanie się jej w kierunku budynku". Pomimo ekspertyzy technicznej wskazującej sposób zabezpieczenia budynku i doprowadzenia go do odpowiedniego stanu technicznego, to jednak należało wziąć pod uwagę ocenę warunków geologicznych, które eliminują bezpieczeństwo istnienia budynku. Dlatego też w celu zabezpieczenia budynku jest niezbędne zabezpieczenie terenu działki poprzez odprowadzenie wód powierzchniowych ze skarpy. Ponieważ nakaz wykonania tych robót nie mieści się w kompetencji organu nadzoru budowlanego, a wykonanie robót określonych w ekspertyzie technicznej nie usunie zagrożenia związanego z uaktywnieniem się środowiska, dlatego należało podjąć decyzję mającą oparcie w art. 68 ustawy – Prawo budowlane. W odwołaniu H. W. wniosła o zmianę decyzji PINB oraz wydanie nakazu wykonania prac i zabezpieczeń określonych w ekspertyzach dotyczących przedmiotowego obiektu, gdyż remont budynku i przywrócenie go do stanu zgodnego z prawem pozwoli na jego użytkowanie. Odwołująca się zarzuciła organowi, że nie uwzględnił opinii dotyczącej geologicznych warunków posadowienia obiektu mieszkalnego, ani wykonanej ekspertyzy technicznej. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin opróżnienia i wyłączenia z użytkowania w całości budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. 169 w G. Z. 141, do dnia 6 maja 2011 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest na zboczu o znacznym spadku powierzchni w kierunku wschodnim, co sprzyja powstawaniu osuwiska mas ziemnych. Na skutek długotrwałych opadów deszczu w rejonie domu nastąpiło silne nawodnienie gruntów, co przy istniejącym nachyleniu powierzchni terenu spowodowało powstanie osuwiska. W konsekwencji na budynku powstały pęknięcia, gdyż część osuniętego gruntu oparła się o ścianę budynku, co stworzyło bezpośrednie zagrożenie. Powołując ekspertyzę geologiczną PWINB stwierdził, że w chwili obecnej osuwisko nie jest czynne, ale nie można wykluczyć dalszego uaktywnienia się i rozwoju osuwiska, co może wystąpić w wyniku długotrwałych i obfitych opadów deszczu. Tym samym istniejąca skarpa (osuwisko) w dalszym ciągu stanowi zagrożenie dla budynku. W celu zabezpieczenia budynku przed dalszą degradacją konieczne jest wykonanie odpowiedniego odwodnienia, ujęcie i odprowadzenie wody opadowej z rynien i obejścia oraz wzmocnienie fundamentów oraz ścian budynku. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że ukształtowanie terenu w obrębie budynku mieszkalnego oraz warunki gruntowe powodują, że istnieje obawa co do dalszych losów przedmiotowego obiektu, który w wyniku ponownego uaktywnienia się i rozwoju osuwiska może ulec zniszczeniu. Zaistniałe zjawisko stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku mieszkalnego, co pociąga za sobą zagrożenie życia lub zdrowia ludzi w nim przebywających. Powołując się na art. 68 ustawy – Prawo budowlane organ uznał za zasadne wydanie nakazu wyłączenia przedmiotowego budynku z użytkowania, przy czym z uwagi na fakt, że wskazany przez organ I instancji termin wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku już upłynął, zreformował w tym zakresie decyzję. W skardze H. W. wniosła o "rozpatrzenie decyzji" dotyczącej opuszczenia budynku do dnia 6 maja 2011 r., gdyż decyzja została wydana pochopnie, a obecny stan techniczny domu nie zagraża bezpieczeństwu osób w nim zamieszkałych. Zasygnalizowała, że opuszczenie budynku, w którym zamieszkuje wraz z córką i dwójką małych dzieci jest bezzasadne tym bardziej, że gmina nie posiada dla niej lokalu zastępczego. Skarżąca naprowadziła, że otrzymuje niewielką emeryturę i nie posiada środków finansowych na wykonanie jakichkolwiek prac odwodnieniowych oraz zabezpieczających, zaś istniejące zbocze zabezpieczyła 8 lat temu, a mur oporowy wtedy wykonany w wyniku majowych zdarzeń nie został naruszony. Podniosła również, że obok muru został zrobiony drenaż, a powierzchnia wzniesienia została zalesiona drzewami, jako zabezpieczenie przed osuwaniem. Miejsce, gdzie nastąpiło osunięcie ziemi zostało zabezpieczone i od tamtego zdarzenia teren jest w miarę stabilny. W tej sytuacji obecnie zagrożenie nie występuje, a gdyby w przyszłości wystąpiło, to dom opuści. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. 1. Poza sporem pozostaje, że w dniu 20 lipca 2010 r. przeprowadzona została kontrola budynku skarżącej, która wykazała pęknięcie jednej ze ścian na wysokości parteru. Podczas kontroli także stwierdzono, że budynek nie zagraża bezpieczeństwu ludzi. Nie jest kwestionowane również, że realizując nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy szczegółowo określonej przez PINB, H. W. przedłożyła stosowny dokument. Na tej podstawie organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], nakazał H. W., jako właścicielce, opróżnić i wyłączyć z użytkowania w całości budynek mieszkalny nr 141, położony na działce nr 169 w G. Z. 141, w terminie do dnia 20 marca 2011 r. Organ ustalił, że istniejąca skarpa w dalszym ciągu stanowi zagrożenie, gdyż na skutek czynników zewnętrznych może nastąpić ponowne dalsze obrywanie się mas ziemi i przemieszczanie się jej w kierunku budynku. Na skutek odwołania H. W., PWINB zmienił jedynie termin wyłączenia budynku z użytkowania, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Decyzja ta stanowi przedmiot skargi. 2. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 68 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, z razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem /podkreślenie Sądu/, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Z przepisu tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Ocena stanu technicznego budynku należy do organów nadzoru budowlanego, które dokonać winny wcześniej oględzin obiektu. 3. W stanie faktycznym sprawy przesłanka opróżnienia budynku nie została wykazana, a zgromadzony materiał dowodowy wręcz wykluczał orzeczenie takiego nakazu. W tym zakresie wskazać należy na protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2010 r. /k.3 akt adm./ z którego jednoznacznie wynika, że w chwili kontroli budynek nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców. Również ekspertyza, na której bazuje zaskarżone rozstrzygnięcie podstaw takich nie daje, gdyż czyni jedynie hipotetyczne rozważania co do możliwości dalszego obrywania się mas ziemi i przemieszczania się jej w kierunku budynku /k.14 akt jw./. Natomiast w części sporządzonej przez osoby z uprawnieniami budowlanym w ogóle nie zawiera oceny stanu technicznego budynku w aspekcie wystąpienia zagrożenia zawaleniem /i to bezpośredniego/. Stąd też brak było podstaw do przyjęcia, że w dacie orzekania przedmiotowy budynek bezpośrednio groził zawaleniem. Rozpoznając ponownie sprawę organ przede wszystkim dokona ponownej kontroli przedmiotowego budynku celem ustalenia, czy istnieje bezpośrednie zagrożenie zawaleniem, bo tylko w takim przypadku orzeczenie nakazu z art. 68 ustawy – Prawo budowlane może mieć miejsce; w razie potrzeby uzupełni też postępowanie dowodowe co do treści sporządzonej ekspertyzy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ekspertyzę, o ile dotyczy stwierdzonego pęknięcia, jego głębokości i sposobu usunięcia, kwestionuje skarżąca. W skardze /i do protokołu rozprawy z dnia 28 lipca 2011 r./ H. W. podała, że opisane pęknięcie dotyczyło tylko tynku. Po jego zbiciu, wg skarżącej, ściana nie ma żadnego pęknięcia, zaś niekorzystne warunki atmosferyczne panujące w ostatnim okresie, w żaden sposób negatywnie nie wpłynęły na osuwisko i budynek mieszkalny. Ponieważ w zakresie wyżej wskazanym postępowania dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji naruszającej prawo materialne, dlatego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, w oparciu o przepis o przepis art. 145 1 pkt 1 lit. a, c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.