II SA/Rz 424/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 roku znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. B., działającego jako pełnomocnik A. B., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 roku anak: [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 138 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.) określanej dalej jako k.p.a. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek A. B. dotyczący przeprowadzenia kontroli, pod względem zgodności z projektem budynku mieszkalnego należącego do W. S., położonego na działce nr 870 w miejscowości L. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na powyższej działce znajduje się budynek mieszkalny murowany, dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony, z dachem czterospadowym krytym eternitem. Budynek ten usytuowany jest ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 0,7 m od ogrodzenia z działką należącą do M. i T. S. oraz w odległości 6,65 m od działki A. B. Z oświadczenia pełnomocnika W. i S. S. wynika, że budowa przedmiotowego budynku została rozpoczęta na początku lat 80- tych, zaś zakończona w latach1984–1985. Przedstawione przez Gminę dokumenty wskazują iż obiekt, którego dotyczy sprawa powstał niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki oraz warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1983 r. znak: [...], bowiem zmieniono usytuowanie budynku w stosunku do granicy z działką T. S. z projektowanych 3 m. na 0,7 m oraz w stosunku do działki A. B. z 6,10 m na 6,65 m. Postępowanie w powyższej sprawie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe wspomnianą wyżej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2007 r. wobec faktu, iż wprawdzie okoliczności sprawy wskazują na naruszenie par. 12 ust.1 Rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm), jednakże ściana przedmiotowego budynku od strony działki sąsiedniej nie posiada otworów okiennych i spełnia wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego a ponadto przez zbliżenie budynku do granicy nie mogło nastąpić niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych. J. B. występując w charakterze pełnomocnika A. B. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że budowa przedmiotowego budynku w sposób naruszający par.12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. stanowi o pogorszeniu warunków bezpieczeństwa na działkach sąsiednich oraz na działce inwestora. Zarzucił również nie podjęcie przez organ I instancji żadnych działań w celu pozyskania projektu typowego WB-3251, w oparciu o który powstał przedmiotowy obiekt oraz wniesiono o sporządzenie nowego projektu. W piśmie z 21 grudnia 2007 pełnomocnik W. i S. S. zwrócił uwagę na znajdującą się w aktach sprawy deklarację podpisaną przez Z. P. o przyjęciu na siebie pełnej odpowiedzialności osobistej i majątkowej za prawidłowe i zgodne z przepisami i zasadami sztuki budowlanej prowadzenie robót, za dokładność , trwałość budowy oraz prowadzenie jej zgodnie z pozwoleniem na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania i dokonaniu analizy okoliczności sprawy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, że umorzenie postępowania na obecnym etapie jest przedwczesne. W ocenie tego organu obiekt, którego dotyczy rozpoznawana sprawa został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz od warunków określonych w przepisach prawa, w związku z powyższym na organie I instancji ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił ,że w razie stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , iż nie zachodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 obecnie obowiązującego prawa budowlanego , okoliczność taka powinna wynikać z uzasadnienia decyzji oraz materiału dowodowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę iż postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr 870 położonej w miejscowości L. zostało umorzone , podczas, gdy budynek ten istnieje i powstał w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. Zarzucił organowi I instancji , że nie ustalił kwestii związanej z zabudową działek sąsiednich oraz nie dokonał sprawdzenia wymiarów przedmiotowego budynku w sytuacji, gdy z planu zagospodarowania działki , na której budynek ten się znajduje oraz z wyliczonych odległości od działek sąsiednich wynika, że szerokość budynku mogła zostać zmieniona o około 1,75 m. Pełnienie przez Z. P. funkcji kierownika budowy nie upoważniało go do dokonywania jakichkolwiek zmian. Ponadto – zdaniem organu odwoławczego , mało prawdopodobne jest, by kierownik budowy zmienił usytuowanie obiektu o około 2 m. bez wiedzy inwestora. Inwestor zamierzający dokonać zmian zobligowany był do zwrócenia się do właściwego organu celem wyjaśnienia czy planowane zmiany wymagają stosownej decyzji, tymczasem w niniejszej sprawie powyższa procedura nie została wyczerpana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. S. wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia wydanego – jej zdaniem – z rażącym naruszeniem prawa i wniosła o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Nadto zarzuciła, ze sporządzający odwołanie J. B. nie posiadał umocowania do reprezentowania uczestniczki postępowania A. B., bowiem znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo obejmuje jedynie działanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a zatem odwołanie nie powinno być przedmiotem rozpoznania. Ponadto – w ocenie skarżącej, Urząd Gminy nie przekazał dokumentów świadczących o tym ,ze przedmiotowy obiekt wybudowany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki oraz warunkami pozwolenia na budowę. Skarżąca podkreśliła , że inwestor budynku na działce nr 870 w miejscowości L. – S. P. nie dopuścił się żadnych zaniedbań przy budowie, bowiem "po to miał opłaconego inspektora nadzoru, aby on w jego imieniu wszystkich spraw z budową domu dopatrzył i dopilnował , aby wszystko odbywało się zgodnie z obowiązującymi przepisami". W. S. podkreśliła , że przez dwadzieścia kilka lat przedmiotowy obiekt nie budził jakichkolwiek zastrzeżeń oraz zainteresowania, tak ze strony nadzoru budowlanego, jak też sąsiadów. Ponadto w ciągu ostatnich 2 lat budynek ten przeszedł kontrolę pod kątem sprawności przewodów dymnych i wentylacyjnych, instalacji elektrycznej oraz stanu technicznego i przydatności do użytkowania a kontrole te wypadły pozytywnie. Skarżąca wskazała, iż brak jest jakiegokolwiek zagrożenia ze strony wybudowanego obiektu w zakresie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest kasacyjna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , który uchylił na podstawie art. 138 par.2 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie wymienionego przepisu , gdy dojdzie do przekonania ,że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy : 1/ organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego oraz 2/ gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy , aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego , musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części , a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy – organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. 870 w miejscowości l. przy ul. [...] Uchylając sprawę i przekazując do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy uznał takie rozstrzygnięcie za przedwczesne. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę [...] z dnia [...] listopada 1983 roku. Pozwolenie udzielone zostało pod warunkiem zachowania wymienionych w nim warunków, m.in. dotyczących usytuowania budynku zgodnie z planem zagospodarowania działki t.j. 15,0m od osi drogi, 3,0m od granicy działki T. S. oraz 6,10m od granicy J. B. Tymczasem w protokole oględzin przedmiotowego obiektu odnotowano, że budynek usytuowany jest w odległości 0,70 m od ogrodzenia z działką T. i M. S. i 6,65 m od ogrodzenia z działką A. B., a nadto z odległości od działek sąsiednich wynika, że prawdopodobnie zmieniona została szerokość budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie w znacznej części. Niewątpliwie wymaga wyjaśnienia okoliczność, czy przedmiotowy budynek jest usytuowany na działce zgodnie z projektem budowlanym i planem zagospodarowania działki. Wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli organowi zająć stanowisko odnośnie ewentualnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe, organ uznał skargę za nieuzasadnioną, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Orzeczenie oparto na przepisie art. 151 P.p..s.a.