II SA/Rz 426/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku demontażu ramy okiennej i zamurowania otworu okiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 426/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi M. W. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] nakładającą na M. W. obowiązek demontażu drewnianej ramy okiennej i zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w elewacji południowej budynku gospodarczego, usytuowanego na działce ewid. nr 232 w Ż., w terminie do 20 kwietnia 2012 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 50 ust.1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej p.b.) Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że PINB przeprowadził na wniosek A. J. kontrolę legalności zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku gospodarczego, usytuowanego na działce ewid. 232 w Ż. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 grudnia 2011 r. ustalono, że na w/w działce usytuowany jest budynek gospodarzy w odległości około 1,70 m od granicy z działką nr 233 oraz w odległości 5,70m od budynku zlokalizowanego na działce nr 233. W ścianie tego budynku od strony działki nr 233 znajduje się otwór okienny o wymiarach 60 cm x 90 cm. Organ nadzoru budowanego ustalił, że otwór został wykonany w 1984 r., zaś w związku z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r., nr [...], otwór ten został w 1986 r. zastawiony szybą zbrojoną po zewnętrznej stronie budynku. Z oświadczenia M. W. wynika, że przedmiotowa szyba zdemontowana została latem 2011 r., co spowodowało, że otwór okienny został odsłonięty, przy czym nie stwierdzono, aby został powiększony. PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] nałożył na M. W. obowiązek demontażu drewnianej ramy okiennej i zamurowania otworu okiennego znajdującego się w elewacji południowej budynku gospodarczego, usytuowanego na działce ewid. nr 232 w Ż., w terminie do 20 kwietnia 2012 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu stwierdził, że w niniejszej sprawie roboty wykonane przez inwestora należy zaliczyć do kategorii robót budowlanych, wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu, brak takiej decyzji skutkuje prowadzeniem postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 p.b. w związku z art. 51 ust. 7 p.b. W szczególności organ podał, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Ponieważ roboty zostały już wykonane, w takiej sytuacji odstąpiono od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. W kontekście poczynionych uwag organ uznał, że słuszne jest wydanie w niniejszej sprawie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ nadmienił, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do zalegalizowania wykonanego otworu okiennego, gdyż wykonany on został niezgodnie z prawem, naruszając przepisy techniczno-budowlane. Ponieważ przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest ścianą z otworem okiennym w odległości 1,70 m od granicy z działką sąsiednią, nie odpowiada § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ naprowadził, że niezgodność z warunkami technicznymi stanowi bezwzględną przeszkodę utrzymania takiego stanu faktycznego i obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od tej decyzji złożył M. W. zarzucając, że A. J. zgłosiła do PINB nieprawdę, gdyż otwór okienny nie został powiększony, a organ zbagatelizował sprawę. Podniósł, że fundament pod "mur ogniowy", który miał zostać wybudowany w 1958 r. w granicy działki, obecnie znajduje się po drugiej stronie ogrodzenia z siatki w odległości 3 m od budynku gospodarczego, w którym znajduje się sporny otwór okienny, a właścicielka posesji przykrywa go ziemią i żwirem. Odwołujący się wskazał, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr 232, usytuowany jest więc w odległości 3 m od granicy z działką nr 233. W ocenie odwołującego wydana decyzja jest krzywdząca bo ogranicza dostęp do możliwości przewietrzenia pomieszczenia i dostęp do światła dziennego. WINB decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji oceniając, że argumenty zawarte w odwołaniu nie są zasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Wskazał, że w protokole z kontroli widniej zapis, że budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości 1,70 m od granicy z działką nr 233 (tj. odległość od ogrodzenia między działkami), a ustaleń tych nie kwestionował M. W., który podpisał protokół. Organ naprowadził, że z zalegających w aktach sprawy kserokopii mapy zasadniczej wynika, że ogrodzenie wzdłuż przedmiotowego budynku pokrywa się z granicą pomiędzy działkami nr 232 i nr 233. W świetle tych dowodów podnoszony w odwołaniu zarzut, że ogrodzenie nie pokrywa się z granicą działki i budynek znajduje się 3 m od granicy, nie może zostać uwzględniony. Wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku wymagają uzyskania przed ich rozpoczęciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Analogicznie jak organ I instancji, podniósł, że w przedmiotowej sprawie roboty wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia, stąd postępowanie zostało przeprowadzone w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Ponieważ budynek gospodarczy został usytuowany w odległości 1,7 m od granicy z działką sąsiednią, to ściana w/w budynku od strony granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może posiadać otworu okiennego ani drzwiowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że w sprawie organ nie może odnosić się do okoliczności, w jakich została wydana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r., gdyż decyzja ta została wykonana. Natomiast postępowanie przeprowadzone w tej sprawie przez organ I instancji jest nowym postępowaniem dotyczącym robót budowlanych wykonanych w 2011 r. i tylko w takim zakresie sprawa może być rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym. Jak podał organ, zarzuty dotyczące prawdomówności A. J. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję M. W. wyraził swoje niezadowolenie i zarzucił, że organy obydwu instancji rozpatrując sprawę nie do końca wyczerpały materiał dowodowy uwzględniając interes tylko jednej strony, a postępowanie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem zasady zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Nie zgodził się z organem odwoławczym, zarzucając, że nieprawdą jest, iż granica między dwiema działkami pokrywa się z ogrodzeniem. Skarżący naprowadził, że jego rodzice budując ogrodzenie odsunęli się od granicy i wybudowali ogrodzenie na terenie własnej działki nr 232, zapewniając sobie tym samym dostęp do budowy i prawo do konserwacji, a taki stan rzeczy pozostał do chwili obecnej. W jej ocenie ogrodzenie nie stanowi granicy między dwiema działkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przede wszystkim wątpliwe w ocenie Sądu jest ustalenie przez organ II instancji dotyczące okoliczności, że to w 2011 roku został wykonany otwór okienny w istniejącym na działce nr 232 w Ż. budynku gospodarczym, w ścianie od strony działki ewidencyjnej nr 233, a także, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. znak [...] została wykonana. W aktach są bowiem jedynie kserokopie (choć zarówno fakt wydania decyzji, jak i ich treść nie była przez nikogo kwestionowana) w/w decyzji oraz decyzji organu II instancji, który uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 15 grudnia 1986 r., pozostałe warunki pozostawiając bez zmian. Z kserokopii decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. wynika jednoznacznie, że organ ten nakazał wypełnienie otworu okiennego w części inwentarskiej budynku gospodarczego luksferami w terminie do dnia 30 września 1986 r. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 9 grudnia 2011 r. wynika, że otwór okienny w budynku gospodarczym na działce nr 232 w Ż. wykonano w 1984 r. W związku z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r. ten otwór okienny "został zastawiony szybą zbrojoną po zewnętrznej stronie budynku". Szyba ta – według oświadczenia skarżącego M. W. zdemontowana została latem 2011 r., co spowodowało, że otwór okienny został odsłonięty. Skarżący do protokołu kontroli oświadczył też, że przedmiotowy otwór okienny od początku posiadał wymiary 60 x 90 cm i wypełniony był oknem drewnianym uchylnym. W latach 1986 – 2011 zastawiony był szybą zbrojoną po zewnętrznej stronie. Przeprowadzający czynności kontrolne inspektorzy PINB nie stwierdzili żadnych widocznych śladów, które miałyby potwierdzać, by otwór okienny został powiększony. Zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r,, Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie zaś z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei według art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji, które jest wymaganym przepisem art. 107 § 1 k.p.a. elementem decyzji, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak wynika z wyżej przytoczonych zapisów protokołu kontroli z dnia 9 grudnia 2011 r. otwór okienny z oknem uchylnym został wykonany w budynku - wówczas inwentarskim - w 1984 r., zaś w 2011 r. usunięta została jedynie szyba zbrojona, którą zastawiono w/w otwór od strony zewnętrznej budynku. W przedstawionych Sądowi aktach sprawy nie ma dowodów, z których wynikałoby jak dokładnie wyglądało owo "zastawienie otworu okiennego od strony zewnętrznej budynku". Taki opis jest nieprecyzyjny i nasuwa uzasadnione wątpliwości czy w istocie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy została wykonana, niekoniecznie z tego powodu, że otwór okienny miał zostać zamurowany luksferami, które byłyby - po wykonaniu takich robót - częścią ściany wypełniając otwór, a nie szybą zbrojoną, którą w ostateczności można by uznać za rozwiązanie równoważne, gdyby szyba taka została wmurowana w otworze, a nie zamocowana na zewnątrz budynku. Właśnie kwestia, czy rzeczywiście wypełniono otwór okienny szyba zbrojoną wymaga wyjaśnienia w celu ustalenia, że decyzja z 1986 r. została w istocie wykonana, bo w takim razie zasadne byłoby zakończenie postępowania w niniejszej sprawie merytoryczną decyzją. Brak stanowczych, opartych na dowodach ustaleń w powyższym zakresie powoduje, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane nie tylko z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ale także art. 7 k.p.a. obligującego organ do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo nie można wykluczyć, iż w rzeczywistości decyzja z dnia [...] sierpnia 1986 r. nie została wykonana i należałoby raczej wdrożyć jej egzekucję, co nie pozostawałoby bez wpływu na wynik tej sprawy. Egzekucję tę należałoby przeprowadzić wobec następców prawnych osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku w/w decyzją, ustalonych stosownie do przepisów prawa cywilnego, bo obowiązek objęty decyzją Naczelnika Miasta i Gminy nie jest obowiązkiem ściśle związanym z osoba zmarłą. Jeśli bowiem w 2011 r. otwór okienny został jedynie odsłonięty a nie wykonany – jak to ustala organ II instancji, to nie można wykluczyć, że takie ustalenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew wskazaniom organu odwoławczego, wówczas postępowaniem zostałyby objęte nie tylko roboty wykonane w 2011 r. Naruszenie wyżej przytoczonych przepisów postępowania w ocenie Sądu wyczerpuje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie zasługiwały zaś na uwzględnienie zarzuty podnoszone w skardze z tego powodu, że nawet ustalenie przez organ, iż ściana budynku inwentarskiego rzeczywiście – wbrew wykorzystanym mapom ewidencyjnym i sytuacji w terenie – znajduje się 3 m od granicy z działką nr 233, gdyż także przy takiej odległości, zgodnie z zapisami § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) ściana budynku nie może posiadać otworów okiennych. Stanowcze rozprawienie się jednakże z tym zarzutem byłoby jednak przedwczesne, ponieważ sprawę rozstrzygać można tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a tak w niniejszej sprawie nie jest. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi stwierdzić należy, że ta konkretna sprawa została wszczęta i prowadzona w konkretnym przedmiocie, który jest związany z wykonaniem lub odsłonięciem otworu okiennego w ścianie budynku inwentarskiego na działce nr 232 od strony działki nr 233. Tylko tego przedmiotu mogły więc dotyczyć jakiekolwiek rozstrzygnięcia wydane w sprawie. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy dokonają ustaleń w zakresie określenia sposobu zamontowania szyby zbrojonej "w" lub "przy" spornym otworze okiennym budynku gospodarczego na działce nr 232 w Ż. i stosownie do wyniku tych ustaleń wydadzą stosowną decyzję. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.