II SA/Rz 427/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 427/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. /.../ Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm./, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek A. K., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../ orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1955 r. /.../ w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości P. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z dnia 30 października 2003 r. A. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1955 r. /.../ w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości poł. w miejscowości P. Uzasadniając swój wniosek wskazała m. innymi, że powyższym orzeczeniem przejęte zostały nieruchomości po osobach przesiedlonych do ZSRR i po osobach nie władających gruntami, w tym również nieruchomości należące do jej matki – M. K. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. /.../, utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2005 r. /.../ Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia, gdyż wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniającego do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Powyższe decyzje zaskarżone przez A. K., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 1048/05 zostały uchylone. Wskazując na naruszenie przy wydaniu tych decyzji przepisów procesowych. Sąd zalecił m. innymi ustalenie, czy orzeczenie PPRN zostało opublikowane w dzienniku urzędowym /samo orzeczenie, czy też z załącznikiem – rejestrem z wykazu gruntów/. Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../ odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoływanej decyzji z dnia[...] lutego 1955 r. /.../ w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości poł. w miejscowości P. Organ orzekający podkreślił, powołując się na pismo Wojewody z dnia 12 października 2006 r., że orzeczenie PPRN z dnia [...] lutego 1955 r. /.../ nie zostało opublikowane w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. Nie odnaleziono również dokumentów wskazujących na doręczenie przedmiotowego orzeczenia którejkolwiek ze stron postępowania lub ogłoszenie w inny niż publikacja w dzienniku urzędowym sposób. Z zawartego w nim pouczenia wynika natomiast, że jego ogłoszenie następuje poprzez publikację w dzienniku urzędowym WRN w Rzeszowie. W świetle takich ustaleń organ orzekający stwierdził, że decyzja PPRN nie weszła do obrotu prawnego /a więc nie istnieje/. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może natomiast toczyć się tylko w stosunku do decyzji istniejących. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy /pismo z dnia 10.01.2007 r./ A. K. stwierdziła, że decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../ jest błędna i narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego. Teza organu orzekającego, że orzeczenie PPRN z dnia [...] lutego 1955 r. nie zostało ogłoszone ani doręczone stronom postępowania i nie weszło do obrotu prawnego /nie wywarło związanych z tym skutków prawnych/, a w związku z tym nie istnieje, jest wysoce dowolna. Orzeczenie PPRN jest w jej posiadaniu /uprzednio było doręczone M. K., wywołało zamierzone w nim skutki prawne, jako że właścicielka nieruchomości M. K. a następnie jej spadkobierczyni A. K. utraciły władztwo prawne i faktyczne do tej nieruchomości. Ustalenia organu orzekającego są więc niezrozumiałe i budzą sprzeciw w świetle zebranego materiału dowodowego w tej sprawie. Swoje dotychczasowe stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. /.../, rozpoznają sprawę ponownie z wniosku A. K. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że wobec nie budzącego wątpliwości faktu, iż decyzja PPRN z dnia [...] lutego 1955 r. nie została doręczona stronom, ani też ogłoszona w sposób prawem przewidziany uzasadnione jest przyjęcie, że decyzja taka w chwili obecnej nie istnieje i dlatego nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Skoro decyzją wymienioną we wniosku A. K. nie mogło nastąpić przejęcie na rzecz Państwa jakichkolwiek nieruchomości /decyzja nieogłoszona nie mogła wejść do obrotu prawnego/, to oczywistym jest, że nie mogły nią być przejęte również nieruchomości M. K. – poprzedniczki prawnej wnioskodawczyni. Dlatego też prawidłową jest decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../ o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. K. domagała się uchylenia decyzji z dnia[...] marca 2007 r. / / i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../, zarzucając przy ich wydaniu naruszenie przepisów art. 26 ust. 1 i 2, art. 72, art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz. U. Nr 36, poz. 341, z późn. zm./ oraz art. 77 § 1 i art. 7, 8 k.p.a. Według twierdzeń skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowolnie przyjęło, że nie miało miejsca doręczenie orzeczenia PPRN z dnia [...] lutego 1955 r., podczas gdy doręczenie mogło być dokonane i zostało dokonane w formie określonej w art. 26 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia. W szczególności też nie zostało wyjaśnione w czyim władaniu znajduje się przedmiotowa nieruchomość, czy została skomunalizowana i stanowi własność Gminy Wołkowyja, czy też stanowi własność osób trzecich z uwagi na jej sprzedaż. Nie wyjaśniono zgodnie z treścią art. 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego /Dz. U. Nr 46, poz. 339/ czy na skutek orzeczenia PPRN nieruchomość M. K. została ujawniona w księgach wieczystych jako własność Skarbu Państwa, a tym samym czy orzeczenie zostało skierowane na zewnątrz systemu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowana zatem przez Sąd działalność administracji publicznej to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie organu – w tym przypadku jest to decyzja administracyjna – jak i postępowanie poprzedzające jego wydanie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./. Otóż zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja własna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../, którą organ ten z powołaniem się na przepis art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm./ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1955 r. /.../ o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości w gromadzie P., na podstawie art. 1 i 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR /Dz. U. Nr 59, poz. 318/ i art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego /Dz. U. Nr 46, poz. 339/ oraz wyników postępowania regulacyjnego w gromadzie P. Z lektury obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji - członkowie kolegium orzekają w składach trzyosobowych /art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych – Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856/ - brało udział dwóch członków Kolegium /M. Z., P. K./, którzy wcześniej brali udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. /.../. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji państwowej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis zaś art. 27 § 1 k.p.a. /zd. pierwsze/, stanowi iż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Trzeba w związku z tym wskazać, że w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06 stwierdzono, że artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm./ ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. W motywach uchwały przypomniano, że zgodnie z art. 1 wielokrotnie nowelizowanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a ponadto na zasadach określonych w odrębnych przepisach orzekają w innych sprawach. Są one uprawnione w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto mają uprawnienia kontrolne i sygnalizacyjne powiązane z orzekaniem. Są one organami wyższego stopnia w znaczeniu instancyjnym, a nie ustrojowym, i pozostają organami niższego stopnia tylko w stosunkach procesowych. Stwierdzono w szczególności, że przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji /art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a./ nawiązuje w swej istocie do dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ /art. 127 § 3 k.p.a./, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika, więc mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego /art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a./ mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji /mają zastosowanie także do pozaetatowego członka kolegium/. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyrażony w niej pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie – wszczętej skargą A. K. Stąd też w obszernym zakresie przywołano motywy uzasadniające jej podjęcie. W takiej sytuacji, gdy w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 12 marca 2007 r. – wskutek wniosku, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. – brali udział członkowie kolegium, którzy wcześniej brali już udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji, kwestionowana skargą decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Wskazania zatem co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Z tych więc względów i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.