II SA/Rz 427/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. J. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. J. i M. J. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi Gminie [...] pozwolenia na budowę. Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i niezbędną infrastrukturą techniczną na wymienionych w niej działkach, położonych w miejscowościach Ł. i K. W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył wymagane dokumenty. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z warunkami technicznymi oraz Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miejscowości Ł., jak też ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] października 2012 r. wydaną przez Wójta Gminy [...], pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę [...] decyzją z [...] lutego 2013 r. oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z [...] lipca 2012 r. wydaną przez Burmistrza Gminy [...]. Nadto inwestor uzyskał zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków [...] na budowę sieci kanalizacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. J. i M. J. wnieśli o jej uchylenie w całości. Zarzucili decyzji Starosty błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie art. 9 i 10 k.p.a., art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 8, 7, 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że brak jest norm prawa materialnego, w oparciu o które możliwe byłoby wywiedzenie interesu prawnego skarżących. Nieruchomości stanowiące własność skarżących nie zostały objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, a tym samym nie zostały wskazane w kwestionowanym rozstrzygnięciu w sprawie pozwolenia na budowę. Gmina [...] będąc inwestorem planowanej inwestycji, w toku postępowania przed organem I instancji zmodyfikowała bowiem swój pierwotny wniosek o pozwoleniu na budowę, przez rezygnację z części inwestycji obejmującej przyłącze kanalizacyjne do budynku mieszkalnego skarżących, usytuowanego na działce o nr ewid. 3867. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że skarżący nie posiadali interesu prawnego w sprawie o wydanie kwestionowanego pozwolenia na budowę, a tym samym nie przysługiwał im przymiot stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym nie mają oni również legitymacji do złożenia odwołania. A. J. i M. J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.; a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez: - wadliwe ustalenie stanu faktycznego, tj. bezrefleksyjne przyjęcie za Starostą, że oświadczenia składane przez skarżących w toku postępowania przed organem I instancji należy odczytywać jako rezygnację skarżących z objęcia ich nieruchomości planowaną inwestycją infrastrukturalną, podczas gdy skarżący w sposób wyraźny, jasny i precyzyjny podtrzymali swoje zainteresowanie inwestycją, a kwestionowali jedynie, usytuowanie przepompowni sieciowej oraz przebieg kanalizacji w obrębię i w pobliżu ich nieruchomości, - wadliwe ustalenie, że nieruchomość skarżących nigdy nie była objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, podczas gdy Starosta zawiadomił skarżących o wszczęciu postepowania i wymienił ich nieruchomości w wykazie działek objętych inwestycją, b) art. 8 k.p.a. przez pominięcie tego, że prowadzenie postępowanie administracyjnego przez organ I instancji z uwzględnieniem inwestorów i postulatów tylko jednej ze stron tego postępowania tj. inwestora stanowi naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli, c) art. 9 oraz 10 k.p.a. przez nieuwzględnienie tego, że organ I instancji nie poinformował skarżących o modyfikacji wniosku przez inwestora, co w konsekwencji pozbawiło skarżących możliwości przedstawienia swojego stanowiska odnośnie modyfikacji, d) art. 61 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że Gmina [...] (inwestor) w świetle normy zawartej w art. 15 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2002 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123 poz. 858) jest uprawniona do modyfikacji złożonego wniosku o pozwoleniu na budowę, w wyniku której nieruchomość skarżących nie zostanie przyłączona do sieci kanalizacyjnej mimo tego, że skarżący ubiegali się o przyłączenie ich nieruchomości do komunalnej sieci kanalizacyjnej i nie istniały ku temu żadne przeszkody natury faktycznej, 2) naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 28 i 127 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w ramach niniejszego postępowania skarżącym nie przysługiwał status strony, a tym samym nie byli oni uprawnieni do złożenia odwołania od decyzji Starosty, b) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowalne, przez jego niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do uznania, że obszar oddziaływania obiektu wyznaczają wyłącznie granice działki na której prowadzone są roboty budowlane. W uzasadnieniu rozszerzono powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. W pierwszej kolejności wypada stronom skarżącym wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego jest ocena instytucji interesu prawnego na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; zwana dalej u.P.b.). Strony skarżące kwestionują stanowisko Wojewody o nieprzysługiwaniu im statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej z wniosku Gminy [...] o udzielenie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami przydomowymi i sieciowymi, zasilaniem elektrycznym, w miejscowości Ł. i K. i zatwierdzenia projektu budowlanego. Sąd podziela ocenę Wojewody, iż w pierwszej fazie rozpoznania odwołania, podstawowym obowiązkiem tego organu było ustalenie czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną postępowania a więc czy posiada on interes prawny, o którym mowa art. 28 k.p.a. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotecznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego. Jeżeli w wyniku czynności nakierowanych na weryfikację istnienia interesu prawnego u podmiotu odwołującego się Organ nabierze przekonania, że nie posiada on statusu strony, to z uwagi na wszczęcie postępowania odwoławczego powinien je umorzyć, co następuje w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uchwałę NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Pojęcie strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w przepisie art. 28 ust. 2 u.P.b. Zadecydowano, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W konsekwencji, to obszar oddziaływania wznoszonego obiektu wyznacza krąg stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednocześnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tą definicję legalną wyraża art. 3 pkt 20 u.P.b. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, przyjmuje się, że celem art. 28 ust. 2 u.P.b. jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym z zakresu prawa budowlanego. Sąd podziela w tym miejscu stanowisko, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SA/Sz 996/13, LEX nr 1435404). Innymi słowy, dopiero wykazanie realnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, pozwala mówić o istnieniu obiektywnej potrzeby ochrony podmiotu władającego tą nieruchomością w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku inwestycji nie oddziaływujących na nieruchomości sąsiednie, przymiot strony postępowania przysługiwać będzie wyłącznie tym podmiotom, którzy są właścicielami, użytkownikami wieczystymi bądź zarządcami nieruchomości inwestowanych, czyli tych które zostały wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania. Do takich inwestycji należy budowa sieci kanalizacji sanitarnej, bowiem z racji jej usytuowania nie wiążą się dla władających nieruchomościami sąsiednimi jakiekolwiek ograniczenia w zakresie ich zagospodarowania w tym zabudowy. W niniejszej sprawie stronom skarżącym nie przysługiwał status stron postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej. Wojewoda nie zaprzeczył w swym rozstrzygnięciu, że taki status przysługiwał M. J. i A. J. do czasu modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę. Ta modyfikacja polegała na wyłączeniu z zakresu inwestycji w postaci przyłączy działek należących do skarżących o nr ewidencyjnych nr 3867 i 3866, zlokalizowanych w obrębie nr [...]. Zmiany tej dokonał skutecznie pełnomocnik inwestora E. D. pismem z dnia 29 listopada 2013 r. (karta akt administracyjnych nr 26). O fakcie zmiany, strony skarżące zostały poinformowane przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 2 grudnia 2013 r., czym wypełniono dyspozycję art. 9 K.p.a. Ponieważ na mocy wyraźnej wypowiedzi inwestora projektowana inwestycja nie będzie lokalizowana na nieruchomości stron skarżących, to Wojewoda trafnie wywiódł, że nie mogą oni kwestionować wydanej w sprawie decyzji skoro nie dotyka ona ich interesu prawnego. Prawo do skutecznego wniesienia odwołania, a więc czynności powodującej merytoryczną kontrolę decyzji organ pierwszej instancji, przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego o czym świadczy treść art. 127 § 1 k.p.a. Takie prawo nie może przysługiwać podmiotom, które ten status posiadały a następnie utraciły w toku postępowania na skutek modyfikacji wniosku inwestora. Trafnie oceniono, że inwestycja projektowana przez Gminę [...] w postaci sieci kanalizacyjnej z przyłączami, przepompowniami przydomowymi i sieciowymi wraz z zasilaniem elektrycznym nie ogranicza w żaden sposób prawa własności stron skarżących do ich nieruchomości. Nie mają racji skarżący twierdząc, że sieć kanalizacyjna nie będzie przebiegać wyłącznie w granicach działki drogowej. Analiza kopii rysunku projektu zagospodarowania prowadzi do wniosku jednoznacznego wniosku, że sieć kanalizacyjna w całości zamykać się będzie w granicach terenu działki nie należącej do stron skarżących czyli w granicach działki o funkcji drogowej. Jednocześnie, ponieważ przepompownia ścieków została zlokalizowana w odległości 18 m od granicy działki skarżących, to nie sposób mówić o ewentualności powstania negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia Gminy na własność stron skarżących. Podnoszona w skardze kwestia statusu drogi, dla oceny istnienia interesu prawnego skarżących w świetle norm art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 u.P.b. nie miała jakiegokolwiek znaczenia. Dla Sądu nie budzi wątpliwości, iż treścią wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie położenia planowanej inwestycji dysponuje inwestor. Nie mają na to wpływu interesy faktyczne osób trzecich. Strony skarżące błędnie interpretują art. 15 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2002 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz .858 ze zm.; zwana dalej u.z.z.w.), uważając że samorząd gminy obowiązany jest na swój koszt, a więc ze środków publicznych, wykonać na ich rzecz przyłącz kanalizacyjny. Abstrahując od tego, że art. 15 ust. 1 i 4 u.z.z.w., nie stanowił dla skarżących źródła praw i obowiązków o jakich mowa w art. 28 K.p.a., to wymaga wskazania że w świetle art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z analizy tej regulacji płynie wyraźny wniosek, iż prawodawca uznał, że społeczność lokalna jako całość nie powinna być obarczana kosztami budowy tej części infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej, która służy głównie zaspokojeniu potrzeb poszczególnych konsumentów (zob. J. Rotko, P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011 r.). Gmina jest obowiązana do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci kanalizacyjnej tylko do granicy nieruchomości przyłączanej, a więc nie jest obowiązana do realizacji przyłączy kanalizacyjnych, za który odpowiada właściciel nieruchomości (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt VI ACa 870/11, LEX nr 1120299). Zmiana wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie oznacza, że skarżący zostali pozbawieniu prawa realizacji dostępu do publicznej infrastruktury technicznej. Jeżeli zostaną zachowane warunki techniczne, skarżący będą mieli pełne prawo żądać podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej, ponosząc stosowne do treści powołanej regulacji u.z.z.w. koszty budowy przyłącza kanalizacyjnego. Warto też wyjaśnić, że w świetle przepisów u.z.z.w. przez przyłącze kanalizacyjne należy rozumieć odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (art. 2 pkt 5 u.z.z.w.). Reasumując, nie naruszyła praw skarżących dokonana przez Gminę zmiana wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zmiana wniosku nie spowodowała zachowania przez skarżących statusu stron, zaś sama sieć kanalizacyjna nie oddziałuje na sposób gospodarowania nieruchomościami sąsiadującymi z inwestowanymi. Wojewoda w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i odniósł go do właściwych regulacji prawa procesowego i materialnego. Nie naruszono przy tym wskazanych w skardze przepisów prawa. Ponieważ odwołujący się nie legitymowali się interesem prawnym do kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji, to w pełni zasadnie Wojewoda po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających umorzył postępowanie odwoławcze. Podnoszone przez nich naruszenia prawa świadczą wyłącznie o wykazywaniu interesu faktycznego, który nie obligował Wojewody do rozpatrzenia zgłoszonych w odwołaniu żądań. Jego decyzja znajduje oparcie w treści art. 28 k.p.a., art. 105 § 1, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 u.P.b. Sąd nie będąc związany granicami i zarzutami skargi nie dostrzegł z urzędu takich nieprawidłowości, które skutkowałyby uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody. Z tych przyczyn należało opisaną na wstępie skargę oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.