II SA/Rz 43/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) po rozpoznaniu odwołań R. P. i P. Z. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2014 r., utrzymując tę decyzję w pozostałej części w mocy. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku kontroli przeprowadzonej na działce nr 1105 w miejscowości T. przy ul. K. ustalono, że zlokalizowany jest tam budynek mieszkalny, w którym wydzielono trzy lokale mieszkalne. Budynek posiada konstrukcję murowaną; składa się z niskiego parteru (sutereny), parteru, piętra oraz strychu. Dach budynku wykonany jako dwuspadowy, drewniany, kryty blachą; pod częścią obiektu wykonana piwnica. Wydzielony na parterze budynku lokal mieszkalny nr 1 stanowi własność R. P., natomiast wydzielone lokalne nr 1 i nr 2 na piętrze budynku to własność P. Z. Części budynku jak: piwnica, klatka schodowa, korytarze, holl, strych, dach, kominy, fundamenty, ściany działowe, instalacje elektryczne, wodno-kanalizacyjne stanowią przedmiot współwłasności. W pomieszczeniu suteren znajdują się dwa piece centralnego ogrzewania tzn. gazowy (do ogrzewania pomieszczeń na parterze) oraz węglowy (do ogrzewania pomieszczeń na piętrze), skład drewna, pralnia, dwa pomieszczenia od strony ul. K. i pomieszczenie garażowe z wyjazdem od strony podwórza. Na klatce schodowej na parterze znajdują się drzwi wejściowe, z których jedne prowadzą do pokoju, a drugie do mieszkania. W jednym z lokali mieszkalnych na piętrze wykonano schody konstrukcji stalowo-drewnianej, które prowadzą do pomieszczeń wykonanych na strychu. Na klatce schodowej pomiędzy piętrem a strychem zamontowany został piec gazowy służący do podgrzewania wody i ogrzewania mieszkania na piętrze i pomieszczeń na strychu. Na części strychu P. Z. wykonał roboty budowlane polegające na ułożeniu paneli podłogowych, obiciu ścian płytami gipsowo-kartonowymi oraz wymianie stolarki okiennej. Wymieniono także instalacje centralnego ogrzewania, a istniejące wcześniej ściany z desek zastąpiono murowanymi ścianami z pustaków. Wykonano także sufity z płyt kartonowo-gipsowych oraz obłożono istniejące ścianki kolankowe. W oparciu o powyższe ustalenia oraz analizę przedłożonych przez inwestora dokumentów PINB stwierdził, że zgłoszenie do Starostwa Powiatowego [...] z dnia 3 lutego 2011 r. (znak: [...]) z adnotacją organu o braku sprzeciwu uprawniało P. Z. do wymiany pokrycia dachu i stolarki okiennej, docieplenia ścian budynku, wymiany instalacji wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania. Nie obejmowało ono natomiast robót budowlanych wykonanych w części strychu, w dwóch pomieszczeniach. Według PINB doszło do przebudowy obiektu budowlanego, w wyniku której nie powstała nowa kondygnacja, a jedynie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych. Oprócz robót wykonanych w części strychu doszło do wykonania przejścia w stropie pomiędzy lokalem na piętrze a strychem, wyburzenia ściany nośnej w lokalu mieszkalnym należącym do P. Z. na piętrze budynku oraz do rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej. Organ I instancji ocenił, że montaż pieca centralnego ogrzewania na klatce schodowej pomiędzy piętrem a strychem wykonany został bez wymaganymi przepisami prawa pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z pozwoleniem z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...], projektowana instalacja gazowa ograniczona była wyłącznie do kuchenki gazowej oraz bojlera gazowego. Kolejne w sprawie rozstrzygnięcia PINB były przez WINB w uchylane, zaś sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. PINB zobowiązał P. Z. jako inwestora do dostarczenia w terminie do 30 kwietnia 2014 r. ekspertyzy dotyczącej robót budowlanych wykonanych w części strychu budynku mieszkalnego (w dwóch pomieszczeniach), zlokalizowanego na działce nr 1105 w T. wraz z określeniem zakresu tych robót, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym organ II instancji zobowiązał jednocześnie P. Z. do dostarczenia do 30 maja 2014 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego (w części strychu i na piętrze) oraz rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej w tym budynku, zlokalizowanym na działce nr 1105 w T. Z kolei wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. PINB zobowiązał P. Z. do wykonania przy budynku mieszkalnym na działce nr 1105 w T. robót budowlanych polegających na wykonaniu nawiewu do pieca gazowego, zlokalizowanego na klatce schodowej pomiędzy piętrem a strychem w sposób wskazany w ekspertyzie budowlanej sporządzonej przez A. T. – w terminie do 31 października 2014 r. W odwołaniu od tej decyzji R. P. zarzucił brak zlecenia dodatkowych oceny lub ekspertyz wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w ekspertyzach przedstawionych przez P. Z., nieuwzględnienie faktu ocieplenia połaci dachu wełną mineralną (bez zgłoszenia Starostwu) oraz faktu powstania pęknięć w wyniku wyburzeń ściany nośnej i płyty nośnej na ścianach pomieszczeń mieszkalnych będących jego własnością. Odwołanie zarzuca nadto brak obliczeń wytrzymałościowych konstrukcji budynku, brak protokołu odbioru instalacji przez Zakład Gazownictwa, brak informacji o czynnościach kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej przeprowadzonych na przełomie października i listopada 2011 r. oraz niewskazanie, do jakich czynności P. Z. został zobowiązany. Z kolei P. Z. w złożonym odwołaniu wniósł o zmianę dokonanej przez organ kwalifikacji robót budowlanych poprzez uznanie, że roboty wykonane w części strychu to bieżąca konserwacja, a polegające na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy strychem a lokalem, jak i wyburzenie ściany nośnej oraz rozbudowa wewnętrznej instalacji gazowej nie miały miejsca. W odwołaniu zarzucono brak uzasadnienia, jaki parametr techniczny uległ zmianie i w jakim zakresie, która z wykonanych robót remontowych doprowadziła do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu budowlanego i wypełnia znamiona przebudowy oraz nieuzasadnienie, na jakiej podstawie nie uwzględniono dostarczonych do organu w dniu 14 maja 2014 r. dokumentów. Po rozpatrzeniu tych odwołań WINB uznał, że kwestionowane nimi rozstrzygnięcie odpowiada prawu (decyzja z [...] listopada 2014 r.). W motywach stanowiska wskazał, że postępowanie w sprawie dotyczy przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego (w części strychu i na piętrze) oraz rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym położonym na działce nr 1105 w T. przy ul. K. Roboty te wykonane zostały po 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej, jako, że wymagały one uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor się nie legitymuje. Wobec powyższego, prawidłowo wszczęta została procedura naprawcza, określona w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ II instancji odwołał się do ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót remontowo-budowlanych na pierwszym piętrze i strychu w budynku mieszkalnym, którego dotyczy sprawa, sporządzonej przez mgr inż. D. H., wedle której przedmiotowe roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania obiektu, wykonane zostały prawidłowo, a więc nie zachodzi potrzeba wykonania jakichkolwiek dodatkowych prac aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z tą ekspertyzą, poszerzenie otworu w ścianie spowodowało zmniejszenie obciążenia elementów konstrukcyjnych budynku na jego niższych kondygnacjach. Na ścianach nie odnotowano żadnych rys mogących wskazywać na naruszenie stabilności konstrukcji lub błędy wykonawcze. Organ odwoławczy przytoczył także wyniki ekspertyzy budowlanej odnoszącej się do rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, sporządzonej przez A. T. Według niej, istnieje konieczność wykonania otworu w ścianie na zewnątrz budynku i zamontowania instalacji nawiewnej o wymiarze 200 x 200 mm poniżej poziomu miejsca, w którym zamontowano piec c.o. na klatce schodowej, nie wyżej jednak niż 30 cm od podłogi. Zamontowanie nadmuchu dostosuje wykonane prace do stanu zgodnego z prawem. Natomiast stan techniczny instalacji i przyborów gazowych jest dobry, instalacja ta nie wykazuje nieszczelności, nadaje się do dalszej eksploatacji. Jej rozbudowa nie doprowadziła do pogorszenia bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów odwołań WINB podniósł, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie robot budowlanych wykonanych w mieszkaniu P. Z. nie mógł nakazać wykonania ekspertyzy technicznej w mieszkaniu stanowiącym własność R. P. Z kolei, zarzuty odnoszące się do kwalifikacji i zakresu wykonanych robót budowlanych były już przedmiotem ostatecznych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie w związku z powyższym nie mogą być ponownie roztrząsane. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę wyłącznie w zakresie objętym decyzją organu I instancji. R. P. nie zgadzając się z decyzją WINB zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z wnioskiem o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB z powodu naruszenia: - art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego przez niezlecenie wykonania dodatkowych ocen lub ekspertyz wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w ekspertyzach przedstawionych przez P. Z., - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez niewskazanie, do jakich czynności zobowiązany został P. Z. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, - art. 6, art. 7, art. 77 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, - art. art. 9 K.p.a. przez błędne poinformowanie go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz nieuwzględnienie jego słusznego interesu. Skarżący podniósł, że ekspertyza sporządzona przez mgr inż. D. H. nie obejmuje swoim zakresem ocieplenia połaci dachu, która także została wykonana przez P. Z. Z uwagi natomiast na brak wykonania kanału wentylacyjnego odprowadzającego skropliny pary wodnej, powstałe na skutek różnicy temperatur, następuje niszczenie konstrukcji dachu oraz korozja jego poszycia od wewnątrz budynku. Ponadto, P. Z. dokonał także wyburzenia części ściany nośnej od strony północno-zachodniej, wykonał otwór drzwiowy w ścianie północno-zachodniej, wyburzył część stropu i wyciął zbrojenie pod montaż schodów. Skutkiem powyższego są pęknięcia na ścianach pomieszczeń należących do skarżącego, do czego w ogóle nie odnosi się wskazana ekspertyza. Jest to niezrozumiałe, w sytuacji, gdy dokonane roboty mają wpływ na cały budynek, a nie tylko na lokale stanowiące własność inwestora. Eksperyza ta nie obejmuje nadto przeprowadzonych na przełomie października i listopada 2011 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego budynku. Brak jest ponadto protokołu odbioru instalacji przez Zakład Gazownictwa. W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2015 r. P. Z. wniósł o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu z decyzji PINB z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. oraz dowodu z uzupełnienia ekspertyzy technicznej (sporządzonego 19 lutego 2015 r.), dotyczącego prawidłowości wykonania robót remontowo-budowlanych na pierwszym piętrze i strychu w budynku mieszkalnym przy ul. K. w T. Strona uznała za bezzasadne zarzuty odnoszące się do niekompletności sporządzonej w sprawie ekspertyzy w sytuacji, gdy zakres tego dokumentu jest szerszy niż wynikał z nakazu organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem m. in. decyzji administracyjnych – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.". W ramach tej kontroli sąd bada, czy zaskarżony akt narusza prawo materialne czy też procesowe w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego naruszenia obliguje do uchylenia kwestionowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1), zaś uznanie skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia (art. 151 P.p.s.a.). Sprawując kontrolę sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. daje sądowi przy uwzględnieniu skargi uprawnienie do stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i w tym zakresie wyznaczono nowy termin do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części. Poza sporem pozostaje, że inwestor P. Z. w warunkach samowoli budowlanej dokonał przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1105 w T., przy ul. K. (w części strychu i na piętrze) oraz rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej w tymże obiekcie budowlanym. W świetle przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 - dalej określanej również, jako u.P.b.) do przeprowadzenia tego rodzaju robót budowlanych niezbędnym było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ I instancji wszczął w stosunku do przeprowadzonych robót procedurę naprawczą przewidzianą w art. 50 i art. 51 u.P.b. W ramach tego postępowania inwestor został zobowiązany do przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z przedstawionych ekspertyz wynika, iż w zakresie prawidłowości wykonania robót remontowo-budowlanych na I piętrze i strychu w budynku mieszkalnym przy ul. K. w T. (sporządził ją mgr inż. D. H. posiadający uprawnienia budowlane nr [...]) wykonane roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania obiektu, zostały wykonane prawidłowo i nie zachodzi potrzeba wykonania żadnych dodatkowych prac, aby doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Autor ekspertyzy podkreślił, że poszerzenie otworu w ścianie spowodowało zmniejszenie obciążenia elementów konstrukcyjnych budynku na jego niższych kondygnacjach. Na ścianach w sąsiedztwie otworu w stropie nie odnotowano żadnych zmian, mogących wskazywać na naruszenie stabilności konstrukcji lub błędy wykonawcze. Zgodnie z ekspertyzą dotyczącą rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej (wykonaną przez A. T. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] do kierowania robotami budowlanymi w zakresie instalatorstwa gazowego) istnieje konieczność wykonania otworu w ścianie na zewnątrz budynku i zamontowania wentylacji nawiewnej o wymiarze 200 x 200mm poniżej poziomu miejsca, w którym zamontowano piec gazowy c.o. na klatce schodowej, nie wyżej jednak jak 30 cm od podłogi. Zamontowanie nadmuchu dostosuje wykonane prace do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzono również, że stan techniczny instalacji i przyborów gazowych jest dobry, instalacja nie wykazuje nieszczelności i nadaje się do dalszej eksploatacji. Rozbudowa instalacji gazowej nie spowodowała pogorszenia bezpieczeństwa użytkowania przedmiotowego obiektu. W takiej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nałożył na P. Z. - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie robót budowlanych wymienionych w sentencji decyzji, a organ II instancji decyzję tę utrzymał w mocy (poza odmiennym określeniem terminu wykonania robót). Jak wskazano wyżej przedmiotowe decyzje, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie naruszają prawa materialnego czy też procesowe w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Organy w sposób uprawniony w stosunku do stwierdzonych samowoli budowlanych zastosowały procedurę naprawczą. Przedstawione przez Inwestora ekspertyzy w sposób jednoznaczny wykazały, jakie roboty należy wykonać, by doprowadzić samowolnie wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Treść ekspertyz wskazuje, iż koniecznym było jedynie wykonanie otworu w ścianie na zewnątrz budynku i zamontowania wentylacji nawiewnej o wymiarze 200 mm x 200 mm poniżej poziomu miejsca, w którym zamontowano piec gazowy c.o. na klatce schodowej. Pozostałe wykonane przez P. Z. roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania obiektu, zostały wykonane prawidłowo i nie zachodzi potrzeba wykonania żadnych dodatkowych prac, aby doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W kontekście takich ustaleń faktycznych nie można postawić zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy ekspertyza sporządzona przez mgr inż. D. H. zawiera stwierdzenie, iż wykonane roboty budowlane nie powodują pogorszenia bezpieczeństwa wykonania obiektu i zostały wykonane prawidłowo. W ocenie Sądu stwierdzenie to dotyczyło wszystkich wykonanych robót. Wobec zarzutów skarżącego na etapie postępowania sądowego inwestor przedstawił uzupełniającą ekspertyzę, która w sposób jednoznaczny wskazała, iż montaż izolacji z wełny mineralnej, został wykonany w sposób prawidłowy i podniósł izolacyjność przegrody termicznej. Dotyczy to również wentylacji dachu. Wykonanie otworu w stropie i poszerzenie otworu poprzez wyburzenie części ściany (aczkolwiek organy nie przesądzają faktu samowolnego wykonania tych robót przez inwestora) nie powodują negatywnej zmiany obciążeń elementów konstrukcyjnych na niższych kondygnacjach i nie mogą prowadzić do spękania ścian nośnych. Sporządzający ekspertyzę określa odmienne twierdzenia skarżącego w tej materii jako "technicznie niemożliwe". Roboty te (bez względu na okres ich wykonania) nie spowodowały pogorszenia warunków bezpieczeństwa użytkowania obiektu i wykonano je prawidłowo. Kwestia przeprowadzonych przez Państwową Straż Pożarną czynności kontrolnych na przełomie października i listopada 2011 r. oraz protokołu odbioru instalacji gazowej przez Zakład Gazownictwa pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i Sąd nie dopatrzył się podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Orzeczenie Sądu znajduje podstawę prawną w przepisie art. 151 P.p.s.a.