II SA/Rz 430/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. P. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki Decyzję wydano w następującym stanie sprawy: Na skutek interwencji B. i J. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) w dniu 15 lipca 2009 r. przeprowadził czynności kontrole w mieszkaniu położonym na I piętrze w budynku nr [...] posadowionym na działce nr ewid. 2129 przy ul. I. w J. w sprawie legalności rozbudowy budynku polegającej na zabudowie balkonu przynależnego do tego mieszkania. Z kolei w dniach 18 sierpnia i 24 września 2009 r. przeprowadzono rozprawy administracyjne celem ustalenia terminu realizacji inwestycji i legalności ich wykonania. W dniu 6 października 2009 r. dokonano oględzin zabudowy balkonu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] PINB nakazał M. P., H. J. i E. S. solidarnie, jako współwłaścicielkom budynku położonego na działce nr 2129 w J. przy ul. I. rozbiórkę samowolnie wybudowanych ścianek osłonowych z otworem okiennym na balkonie od strony wschodniej tego budynku. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] WINB uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu wadliwego ustalenia adresata decyzji, daty wykonania robót budowlanych oraz nieprawidłowej ich kwalifikacji. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], PINB nakazał M. P, jako właścicielce lokalu na I piętrze budynku mieszkalno – usługowego, położonego na działce nr ewid. 2129 w J. przy ul. I. rozbiórkę samowolnie wybudowanych ścianek osłonowych z otworem okiennym o wymiarach 1,13 x 1,13 i zadaszeniem na istniejącym balkonie, na ścianie wschodniej budynku nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanej, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi M. P. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r. II SA/Rz 418/12 uchylił decyzje obu instancji. Sąd podzielił ustalenia organów, że roboty budowlane polegające na zabudowie balkonu wykonano w latach 1990 – 1992 i stanowiły one rozbudowę budynku. Zrealizowano je bez pozwolenia na budowę, a z uwagi na datę ich wykonania należało zastosować w sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) dalej: "u.p.b. z 1974 r.", w tym art. 37 tej ustawy. Jego zastosowanie wymagało ustalenia, że sporny obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Okoliczności tych jednak organy nie wykazały. Samo zaś stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych obowiązujących w czasie popełnienia samowoli budowlanej nie było wystarczające aby przyjąć, że naruszenie takie automatycznie stwarza opisane niebezpieczeństwa. Sąd stwierdził, że skutkiem naruszenia przepisów muszą być realne, a nie tylko teoretyczne, okoliczności wymienione w art. 37 u.p.b. z 1974 r. Tymczasem organ powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) dalej: "rozporządzenie z 1980 r.", nie wykazał, na czym polega niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Wyjaśnienie takie ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ przedmiotowy obiekt istnieje od wielu lat, a nawet bez dokonanej zabudowy wymagane przepisami odległości do sąsiednich nieruchomości nie zostały zachowane. Budynki przy ulicy I. [...], [...] oraz K. [...] zlokalizowane są w bardzo bliskiej odległości lub ze sobą graniczą. W tych okolicznościach w toku ponownego postępowania Sąd polecił organom wyjaśnienie zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 40 u.p.b. z 1974 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] PINB ponownie nakazał M. P. jako właścicielce przedmiotowego lokalu mieszkalnego, rozbiórkę samowolnie wybudowanych ścianek osłonowych z otworem okiennym o wym. 1,13 x 1,13 m i zadaszeniem na istniejącym balkonie na ścianie wschodniej budynku nr [...] przy ul. I. w J. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) dalej: u.p.b. z 1994 r.", art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej: "k.p.a.". PINB ustalił, że przedmiotowy balkon został zabudowany w latach 80-tych XX wieku przez poprzednią właścicielkę mieszkania, matkę M. P., ściankami stalowymi wypełnionymi szybami. W latach 1990 – 1992 wykonaną zabudowę zamieniono lekką konstrukcją z otworem okiennym o wym. 1,13 x 1,13 m. Opisane roboty wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem oceny rozbudowy dokonano w oparciu o przepisy u.p.b. z 1974 r. i rozporządzenia z 1980 r. Sporną rozbudowę części mieszkalnej budynku o około 3,7 m2 zrealizowano w zbliżeniu do granicy zachodniej działki i ściany wschodniej budynku nr [...]. Ściana wschodnia zabudowy balkonu oddalona jest od ściany zachodniej bez otworów budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 2130/1 o 2 m. Odbyło się to zatem z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r., ponieważ ściany z otworami powinny być oddalone od granicy działki o co najmniej 4 m. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m, jeśli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych i drzwiowych. Naruszenie tych przepisów techniczno - budowlanych powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Stwarza możliwość przenoszenia się ognia pomiędzy budynkami w razie pożaru. Stosownie zaś do § 169 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 1980 r. warunki zabezpieczenia budynków przed pożarem realizowano m. in. przez zachowanie wymaganych odległości. Naruszenie tego obowiązku powoduje realne zagrożenie pożarem, który może się rozprzestrzenić pomiędzy budynkami i stanowi wypełnienie dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. Wobec braku możliwości doprowadzenia rozbudowy do stanu zgodnego z przepisami bez dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanych ścianek osłonowych orzeczono o nakazie rozbiórki. Opisanego zagrożenia nie stanowią bowiem balkony otwarte. Po rozpatrzeniu odwołań M. P. i A. M. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 103 u.p.b. z 1994 r. i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono znaczenie oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2012 r. II SA/Rz 418/12, w tym kwalifikacji robót budowlanych i daty ich realizacji. Rodziła ona konieczność zastosowania w sprawie przepisów u.p.b. z 1974 r. W ocenie organu odwoławczego przez wynikającą z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. przesłankę niebezpieczeństwa rozumieć należało naruszenie wymogów prawa budowlanego, które nie jest możliwe do usunięcia przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 cyt. ustawy. Sporny balkon w istniejącym budynku został zabudowany saidingiem. Ścianka od strony północnej na odcinku 2 m została zbliżona do ściany granicznej budynku przy ul. I. [...]. Ścianę od strony południowej wykonano w granicy działki, przylegającej do ściany budynku nr [...] przy ul. K. Na odcinku 0,71 m zabudowa balkonu wystaje poza obrys ściany budynku, do którego przylega od strony ul. K. W ściance od strony zachodniej zamontowano okno. Zabudowa znajduje się w odległości 1,84 m od wschodniej granicy działki, 2 m od narożnika budynku mieszkalno-usługowego państwa M. oraz 3,09 m od lica ścianki konstrukcji metalowej wypełnionej szkłem zbrojonym stanowiącym zabudowę istniejących balkonów państwa M. Budynek nr [...] zgodnie z § 170 pkt 3 rozporządzenia z 1980 r., zaliczany był do kategorii zagrożenia ludzi oznaczonej symbolem "ZL IV". Budynki takie powinny zostać wykonane z materiałów nierozprzestrzeniających ognia, a jak stanowił § 17 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1980 r. odległość pomiędzy nimi powinna wynosić 10 m. Taka sama odległość powinna zostać zachowana pomiędzy sporną zabudową ze ścianką z oknem a budynkiem mieszkalnym państwa M. Wykonana zabudowa stanowi zatem rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego i wymogi zabezpieczenia budynku przed pożarem wynikające z § 169 rozporządzenia z 1980 r. Użyte materiały nie posiadają odpowiedniej klasy odporności ogniowej koniecznej dla zachowania wymaganej minimalnej odległości od sąsiednich obiektów. Dlatego nakaz rozbiórki był zasadny. Nie było natomiast możliwości nakazania wykonania określonych robót w trybie art. 40 u.p.b. z 1980 r., ponieważ konstrukcja balkonu nie wytrzymałaby obciążeń materiałów niepalnych (ceramicznych). Nakazanie zastąpienia obecnej konstrukcji materiałami o odpowiedniej odporności ogniowej wykraczałoby także poza dyspozycję ww. przepisu. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się M. P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji. Skarżąca nie zgadza się z tym, że postępowanie administracyjne było prowadzone wobec niej bez uprzedniego ustalenia we właściwym postępowaniu następców prawnych M. J., która dokonała przedmiotowej zabudowy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej i sprawują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne rozpoznając skargę nie są związane jej podstawami, zarzutami ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargę w granicach danej sprawy. Skarga M. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy, w którym zapadła skarżona decyzja ustalony został w postępowaniu administracyjnym w sposób określony przepisami prawa zatem może stanowić podstawę faktyczną wyrokowania. Okolicznością istotną dla orzekania jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. zapadły po wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 418/12 uchylającym wcześniejsze orzeczenia organów nadzoru budowlanego wydane w tej sprawie. Konsekwencją tych okoliczności jest zasięg postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy, ale także zakres sądowego orzekania w sprawie objętej skargą. Tego rodzaju ograniczenie wynika z treści art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem skargi. Wobec tego wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2012 r. wyznaczył kierunek i sposób rozstrzygania sprawy objętej decyzją będącą przedmiotem skargi. W kontekście tych uwag nietrafny jest zarzut skargi wskazujący na brak podstawy prawnej do przypisania skarżącej przymiotu strony w sprawie nakazu rozbiórki zabudowy balkonu. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 r. jednoznacznie wskazał i uzasadnił legitymację materialną skarżącej, zatem obecnie orzekający skład Sądu jest tym ustaleniem związany. Równocześnie aprobuje to stanowisko i podkreśla, że skarżąca uzyskując tytuł do mieszkania stała się podmiotem zobowiązanym do realizacji wszelkich nakazów wynikających z prawa budowlanego, pomimo że sama nie była bezpośrednim sprawcą samowoli budowlanej. Związanie Sądu wcześniejszym wyrokiem ma także ten skutek, że organy nadzoru budowlanego zostały zwolnione z obowiązku prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności związanych z datą popełnienia samowoli. Wskazać należy, że ustalenia poczynione w tym zakresie pozwalają przyjąć, że samowola związana z zabudową balkonu była popełniona w latach 80-tych ubiegłego wieku, a to daje podstawę do stosowania do tej samowoli przepisów prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2012 r. wskazał na trafność przyjętej przez organy podstawy prawnej a zarzucił mu nie wyjaśnienie przesłanek stosowania tego przepisu. Zatem w ponownym postępowaniu, organy były zobowiązane naprawić tę wadę. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja a także decyzja poprzedzająca to rozstrzygnięcie wykonały wskazane zalecenie. W wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 r. Sąd wskazał, że stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych samo przez siebie nie uprawnia do przyjęcia za trafny poglądu, że w ten sposób zostały naruszone warunki, do których odwołuje się ten przepis czyli, że tak zrealizowany zakres robót powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych. Z tego powodu Sąd wtedy nakazał organom wyjaśnienie na czym polega wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. niebezpieczeństwo lub pogorszenie warunków. Ten nakaz realizuje zaskarżona decyzja. Organy jednoznacznie wskazały, że brak możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych wynika, z tego, że przez naruszenie wymogów techniczno-budowlanych polegających na zbliżeniu między obiektami budowlanymi, a więc zabudową balkonu skarżącej oraz budynkami uczestników P. M. i wykonania tej zabudowy z materiałów niegwarantujących stosownego bezpieczeństwa przeciwpożarowego dochodzi do sytuacji, w której tak wykonana samowola powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Jednocześnie organy podkreślały, że zapewnienie wystarczających parametrów bezpieczeństwa przeciwpożarowego wykonanych robót wymagałyby zastosowania innych materiałów, co z kolei jest niemożliwe ze względu na techniczne parametry balkonu jako konstrukcji budowlanej. Z tych powodów organy przyjęły, że legalizacja jest niemożliwa, a skoro istnieje zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, to jedynym możliwym usunięciem takiego stanu jest rozbiórka wykonanej zabudowy. W ocenie Sądu ten sposób argumentacji spełnia wymogi prawa budowlanego z 1974 r. i przez to orzeczenie o rozbiórce zabudowy nie narusza tego przepisu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.