II SA/Rz 431/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011r., Nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 33 pkt 1 i art. 34 § 1 i § 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), zwana dalej u.p.e.a., którym po rozpatrzeniu zażalenia A w likwidacji w T., uchylono postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...] uznające zarzuty ww. Zakładu do tytułów wykonawczych: z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] i [...] za bezzasadne (pkt 1) i jednocześnie orzekło o uznaniu zarzutu zobowiązanego jako uzasadnionego (pkt 2 postanowienia). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2006r. Marszałek Województwa wystawił dwa tytuły wykonawcze nr [...] i [...], w związku z brakiem wpłat przez A (zwana dalej A) opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Pismem z dnia [...] września 2006r. A" w likwidacji z/s w T. wniosły zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zarzuty oparto na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. wskazując, że kwoty dochodzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych są przedawnione. Zgodnie z art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm./ obowiązek uiszczania opłaty za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, których termin płatności przypadał na dzień 30.06.2001r., uległ przedawnieniu 1 lipca 2006r. tj. 5 lat od dnia ich wymagalności. Przepisy ustawy nie przewidują możliwości przerwania biegu terminu przedawnienia, nie przerywają go też doręczane dłużnikowi upomnienia i inne czynności. Pismem z dnia [...] września 2006r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w T., zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...] Marszałek Województwa uznał zarzuty A w likwidacji w T. do wymienionych na wstępie tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2006r. za bezzasadne. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazano, że powołany przez dłużnika zarzut z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., tj. że kwoty dochodzone na podstawie ww. tytułów, jest bezzasadny. Zdaniem organu wobec faktu, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie reguluje kwestii przerywania biegu przedawnienia, zastosowanie mają zasady ogólne z art. 123 i 124 Kodeksu cywilnego. Przesądza o tym również charakter prawny opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, która jest świadczeniem o charkterze cywilno – prawnym. Na poparcie tego stanowiska organ powołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23.12.1982r., sygn. III AZP 8/82 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.12.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1681/07. Bieg 5-letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przerwany został na skutek kilkukrotnego uznania długu przez dłużnika, co wynikało ze składanych wniosków o umorzenie należnych odsetek i uzależnienia spłaty należności głównej od pozytywnej decyzji wierzyciela w tej sprawie. Ostatni taki wniosek złożony został w dniu [...] grudnia 2005r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyły A w likwidacji w T. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podtrzymana została argumentacja wskazana w treści wniesionych zarzutów, a dotycząca przedawnienia należności wskazanych w tytułach wykonawczych. W stosunku do opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, nie stosuje się przepisów o przerwaniu tego biegu, przewidzianych w Kodeksie cywilnym. Dlatego też doręczenie dłużnikowi upomnień, czy też inne czynności nie skutkowały przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Nadto podniesiono, że prowadzona pomiędzy stronami korespondencja świadczy, że do czasu przedawnienia zaległego zobowiązania w opłacie rocznej na 2001r., wierzyciel nie skorzystał z art. 451 KC, nie dokonywał zarachowania uisczonych przez zobowiązanego wpłat na poczet długu najdawniej wymagalnego. Oznacza to, że dokonane przez żalacego się w czerwcu 2006r. wpłaty nie mogły zostać zaliczone na poczet zaległości w opłacie rocznej za 2001r. Po dokonaniu analizy okoliczności sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zażalenia zasługuje na uwzględnienie i powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r., uchyliło postanowienie organu I instancji (pkt 1) i orzekło o uznaniu zarzutu zobowiazanego jako uzasadniony (pkt 2). Wskazało, że w przedmiotowej sprawie wierzyciel zajął negatywne dla strony stanowisko uznając, że na dłużniku ciąży obowiązek zapłaty opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej za 2001r., z tej przyczyny, że doszło do przerwania 5-letniego okresu przedawnienia, przewidzianego w art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Podniesiono, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym mogą dotyczyć wyłacznie przyczyn wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ktory to przepis nie przewiduje możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wierzyciel zajmując stanowisko nie może odnosić się do meritum sprawy, lecz winien ustosunkować się wyłącznie do zasadności podnoszonego zarzutu. Kolegium podkreśliło, że zobowiązany wnosząc zarzut na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. może twierdzić, że obowiązek nie istnieje, ponieważ albo nigdy nie powstał, albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn np. wskutek przedawnienia lub umorzenia obowiązku albo wskutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku. W przedmiotowej sprawie dłużnik powołał się na wygaśnięcie obowiązku z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Kolegium, powołując się na wystawione przez wierzyciela tytuły wykonawcze oraz decyzje będące ich podstawą prawną, z których wynika, że opłata roczna za wyłączenie gruntów wskaznych tymi decyzjami z produkcji rolnej za 2001r., była wymagalna na dzień 30 czerwca 2001r., wskazało, że wysyłanie dłużnikowi tych tytułów poprzedzone zostało doręczeniem dłużnikowi upomnień. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że świadczenia pieniężne (m.in. opłaty roczne) przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności. Kolegium wskazało, że przepis ten nie obowiązuje od 1 stycznia 2011r., jednak stan faktyczny sprawy dotyczy okresu, kiedy przepis ten obowiązywał. Z przepisu tego nie wynika, czy ustawodawca przewidział możliwość przerwania biegu wskazanego terminu, w związku z tym Kolegium powołało się na treść uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z dnia 9 listopada 2006r., sygn. akt I SA/Ke 232/2006 i uznało, że ww. art. 31 określa termin przedawnienia na 5 lat i określa poczatek jego biegu tj. dzień wymagalności należności państwowej. Nie przewiduje zawieszenia, czy też przerwania jego biegu. Skoro zatem instytucja roszczeń w odniesieniu do opłaty rocznej uregulowana została całościowo przepisami prawa materialnego i prawa finansowego, niedopuszczalnym jest odsyłanie do innych gałęzi prawa, jak np. prawo cywilne. Zatem za zasadny Kolegium uznało zarzut dłużnika o przedawnieniu roszczenia z opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za 2001r., skoro od daty wymagalności tych roszczeń tj. od 30.06.2001r. upłynęło 5 lat. Nie doszło również do przerwania biegu ww. terminu, bowiem przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidywaly takiej możliwości. Kolegium dodało, że skoro dłużnik konskwentnie powoływał się na przedawnienie roszczenia, a nie jego zapłatę, to uznało, że podstawę wniesienia zarzutu stanowiło “przedawnienie roszczenia", a nie jego “zapłata". Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Rejonowy, wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędne przyjęcie, że stanowi on wyłączną regulację kwestii przedawnienia opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej; - art. 123 Kodeksu cywilnego, poprzez błędne przyjęcie, że nie ma on zastosowania do roszczeń majątkowych, takich jak opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko SKO zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie znajduje oparcia ani w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani w Kodeksie Cywilnym, jak też w orzecznictwie sądowym w kwestii dotyczącej charakteru prawnego opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oraz kwestii przedawnienia tego rodzaju roszczeń majątkowych. Strona skarżąca powołała się na treść art. 31 ust. 2 i art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i podniosła, że w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie reguluje kwestii przerwania biegu przedawnienia. Podniesiono, że należności i opłaty roczne należne z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej są świadczeniami o charakterze cywilno-prawnym i w związku z tym, w zakresie nieunormowanym przepisami szczególnymi do ich przedawnienia stosuje się przepisy Kodeksu Cywilnego, w tym art. 123. Chrakter prawny tych opłat (tj. charakter cywilno-prawny) znajduje oparcie w stanowisku wyrażonym w uchwale SN z 23.12.1982r., sygn. III AZP 8/82 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6.12.2007r., sygn. IV SA/Wa 1681/07. Reasumując strona skarżąca wskazała, że dłużnik nie uiścił w terminie opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, zatem po stronie wierzyciela powstało roszczenie o charakterze majątkowym. Roszczenia te, zgodniez art. 117 KC ulegają przedawnieniu, ale bieg przedawnienia może ulec przerwaniu w sytuacjach określonych w art. 123 KC. W przedmiotowej sprawie A w likwidacji z/s w T. kilkakrotnie uznały dług, poprzez składanie wniosków o umorzenie należnych odsetek i uzależnienie spłaty należności głównej od pozytywnej decyzji wierzyciela w tej sprawie. Ostatni taki wniosek został złożony [...].12.2005r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna jakkolwiek z innych powodów. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało w trybie art. 33 pkt. 1 i art. 34 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm./. Postanowieniem tym, orzekający organ II instancji uchylił postanowienie organu I instancji w całości i orzekł o uznaniu zarzutów zobowiązanego za uzasadnione. Ocenę taką przyjął w oparciu o treść art. 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. z 2004r Nr 121, poz. 1266 ze zm./ z którego, do czasu obowiązywania tego przepisu tj. do 31 grudnia 2010 r., wynikało, że świadczenia pieniężne, między innymi opłaty roczne, są należnościami państwowymi w rozumieniu przepisów o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych /art. 31, pkt.1/. Świadczenia te przedawniają się z upływem pięciu lat od dnia ich wymagalności /art.31 ust.2/. Orzekający organ II instancji wywiódł, że skoro ustawodawca uregulował kwestie przedawnienia tych należności nie przewidując zawieszenia, czy też przerwania biegu przedawnienia, brak jest podstaw do stosowania do tej instytucji przedawnienia innych gałęzi prawa, w tym również instytucji przedawnienia zawartej w kodeksie cywilnym. W ocenie Sądu, stanowisko organu II instancji jest słuszne. W świetle uchwały Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 23 grudnia 1982 r. III AZP 8/82 /OSNC 1984/2-3/19 / nie ulega bowiem wątpliwości, że świadczenie z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest roszczeniem cywilnoprawnym o którym, z woli ustawodawcy orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Zasada ta nie została zmieniona ani pod rządami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zmianie uległa natomiast zasada przedawnienia świadczeń pieniężnych ustalonych decyzją ostateczną. Wynika to wprost z treści przywołanego wyżej przepisu art. 31 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyznaczającego pięcioletni termin przedawnienia należności - w tym również opłat rocznych orzeczonych decyzją ostateczną. Podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o kompletności regulacji instytucji przedawnienia zawartej w przywołanym wyżej przepisie, a tym samym niemożności korzystania z uregulowań instytucji przedawnienia z zakresu prawa cywilnego wskazać nadto należy, że autonomiczność i odrębność prawa administracyjnego dopuszcza tylko stosowanie innych regulacji, w tym zakresu prawa cywilnego, expressis verbis wskazanych w ustawie. Oznacza to, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi /wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r. IV SA 1118/97 lex nr 47350/. Skoro zatem przepis art. 31 ust.2 w/w ustawy, będący przepisem prawa materialnego, nie przewiduje ani zawieszenia biegu przedawnienia, ani też przerwania tego biegu, brak jest podstaw do stosowania tych instytucji uregulowanych w innych gałęziach prawa, w tym również przepisach prawa cywilnego. Sąd nie podzielił jednak oceny organu II instancji, że zarzuty podniesione przez zobowiązanego dotyczyły jedynie przedawnienia roszczenia a nie jego zapłaty. Z akt sprawy bowiem, a w szczególności z pisma zobowiązanego z dnia [...]października 2006 r. [...] wynika, że należności objęte tytułami wykonawczymi zostały w całości zaspokojone. Organ egzekucyjny, pismem z dnia [...]września 2006 r. [...] , działając w oparciu o treść art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie. Wierzyciel wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. [...] skierowanym do organu egzekucyjnego wniósł na podstawie art. 59 § 1 ust.9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że należności objęte tytułami wykonawczymi zostały zaspokojone w całości. Konsekwencją takiego stanowiska wierzyciela był zwrot zobowiązanemu egzekucyjnie ściągniętej kwoty należności. Oznacza to, że przedmiotem zarzutu podnoszonego przez zobowiązanego było przede wszystkim wykonanie zobowiązania, zaś w wyniku upływu okresu pięcioletniego od dnia wymagalności świadczenia objętego tytułem wykonawczym - zobowiązany podniósł również zarzut przedawnienia. W tym stanie sprawy, niezbędnym jest wyjaśnienie przez orzekający w sprawie organ sposobu wygaśnięcia zobowiązań objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi. Kwestia ta jest istotna choćby ze względu na konsekwencje jakimi są między innymi opłaty i wydatki - stanowiące koszty egzekucyjne, poniesione przez organ egzekucyjny. Jakkolwiek zasadą postępowania egzekucyjnego jest, że koszty postępowania egzekucyjnego obciążają zobowiązanego, jednak, wyjątki od tej zasady, zawarte w art. 64c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazują na konieczność prawidłowego ustalenia wygaśnięcia zobowiązania i podania właściwej podstawy prawnej postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Reasumując powyższe, Sąd mając na uwadze, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.