II SA/Rz 431/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi D. R. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK") z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Decyzję tę wydano w następującym stanie sprawy: W podaniu z dnia 8 sierpnia 2013 r. D. R. zwróciła się o wszczęcie postępowania w sprawie wyjaśnienia wpisu do rejestru gruntów umowy dzierżawy z dnia 2 marca 2012 r. zawartej pomiędzy H. F. i A. K., w jej ocenie bezprawnie – bez zgody współwłaścicieli nieruchomości, i przez to nie powinna ona zostać uwidoczniona w rejestrze, podobnie jak rozwiązująca ją umowa z dnia 9 stycznia 2013 r. Przedmiotowy grunt był bowiem przedmiotem dzierżawy już od 2007 r. – na jej rzecz, przy czym umowa jej dotycząca została bezprawnie rozwiązana i fakt ten również uwidoczniono w ewidencji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] umorzył w całości prowadzone postępowanie uznając, że jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: k.p.a. W ocenie organu I instancji kwestię wpisów do rejestru gruntów w jednostce rejestrowej [...] obręb C. i [..] obręb W., w zakresie zgłoszonym przez D. R., rozstrzygnięto w decyzji tego organu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydanej w trybie § 47 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., nr 38, poz. 454 – zwane rozporządzeniem). Żądania dotyczące usunięcia z rejestru wpisów dotyczących ww. umów z 2012 i 2013 r. były przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji D. R. zakwestionowała ustalenie organu, jakoby sprawa dotycząca umowy z 2012 r. była już przedmiotem rozpatrzenia organu ewidencyjnego. Podkreśliła, że umowa dzierżawy z dnia 11 maja 2007 r., której była stroną, nie została skutecznie rozwiązana, co ma potwierdzać wyrok Sądu Rejonowego [...]. Tymczasem umowa z 2012 r. nie była zawarta w celach emerytalno-rentowych, a ponadto bez zgody wszystkich współwłaścicieli. Wpisy do ewidencji związane z umowami z 2012 r. i 2013 r. naraziły ją natomiast na straty finansowe. Opisaną na wstępie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił – w kontekście żądania usunięcia wpisu związanego z umową z 2013 r., że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości usuwania z ewidencji dowodów wprowadzanych zmian. Natomiast żądanie wnioskodawczyni dotyczące umowy dzierżawy z dnia 2 marca 2012 r. ocenione zostało jako wniosek o aktualizację danych w operacie. Nie mogło ono zostać jednak ponownie rozpatrzone, ponieważ uwzględniono je w dniu 18 marca 2013 r. wprowadzając stosowne zmiany do ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie oświadczeń stron umowy o jej rozwiązaniu. Dokonanie aktualizacji operatu nie jest zatem konieczne. Tak więc prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ dane, których usunięcia domaga się wnioskodawczyni, zostały już wcześniej wykreślone. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem D. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 104 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji określającej prawidłowo stan prawny, który powinien zostać ujawniony w ewidencji gruntów, 2) art. 105 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe podczas gdy organ II instancji nie uregulował stanu prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy, 3) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej i interes społeczny i słuszny interes obywatela, 4) art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte te informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, czym narażono skarżącą na szkodę, a także pominięcie przy wydawaniu decyzji tego, że wskutek błędnego uregulowania stanu prawnego poprzez pierwotną zmianę ewidencji dokonaną na skutek zgłoszenia uczestników wnioskodawczyni dokonaną na skutek zgłoszenia uczestników wnioskodawczyni została narażona na bardzo poważne niedogodności faktyczne i utraciła możliwość pozyskania dotacji rolniczych, a organ I instancji nie miał prawa dokonać zmian ewidencyjnych na skutek wniosku uczestników, ponieważ były to działania wbrew prawu, co nie powinno być pozostawione przez organy nadrzędne bez konsekwencji. W uzasadnieniu skargi podano, że 11 maja 2007 r. skarżąca zawarła z J. F. umowę dzierżawy określonych nieruchomości na okres 10 lat, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej jako jej prawo osobiste. Po śmierci J. F. spadek po nim nabyli: H. F., Z. R. i D. R. W dniu 2 marca 2012 r. H. F. zawarł umowę dzierżawy tej nieruchomości z A. K., choć nie był do tego uprawniony. Inni natomiast współwłaściciele wypowiedzieli jej bezskutecznie ww. umowę z 2007 r. Pomimo tego w ewidencji gruntów sprowadzono zmiany wynikające z ww. umowy z 2012 r. Powyższe niezgodności zostały następnie potwierdzone w wyroku Sądy Rejonowego [...] z dnia 31 stycznia 2013 r. [...], którym oddalono powództwo Z. R. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że wypowiedzenie umowy z 2007 r. było bezskuteczne. To zaś ma świadczyć w ocenie skarżącej, że zmian w ewidencji dokonano bezprawnie. Aktualnie w operacie dokonano stosownych zmian, jednak takie rozstrzygnięcia nie posiadają mocy wstecznej, a ona nie może uzyskać zaświadczenia zawierającego prawidłowe dane za okres sprzed dokonania korekty. Tak więc negatywne konsekwencje błędu administracji trwają nadal i nie uchyla ich dokonana zmiana danych. Skarżąca pobierała bowiem dopłaty rolno-środowiskowe, a podmioty je przyznające opierają się zasadniczo na danych z ewidencji gruntów. Przez prowadzenie nieprawdziwych danych do ewidencji nie mogła skorzystać z odstępnych środków pomocowych. Dlatego istotne jest dla niej to, aby operat odzwierciedlał stan faktyczny zgodny z prawem przez cały okres, a nie tylko na chwile obecną. Skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, a także dopuszczenie dowodu z akt Sądu Rejonowego [...] o sygn. [...] na okoliczność, że kwestionowanych przez nią zmian w ewidencji dokonano niezgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Organ zwrócił uwagę, że dane w ewidencji gruntów mają charakter deklaratywny i nie kształtują stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stany wynikające z innych dokumentów. Dlatego aktualizacja danych nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną. Pismem z dnia 9 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o wypożyczenie akt administracyjnych nr [...] dotyczących decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Wymienione akta zostały nadesłane do Sądu przy piśmie z dnia 15 września 2014 r. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 7 października 2014 r. po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdziła, że akta Starosty [...] są niekompletne, gdyż powinny się zaczynać od 2011 r. Stwierdziła brak wszystkich wypisów z rejestru gruntów, które były jej wydawane za opłatą a dane w nich zawarte nie były zgodne z prawdą. Wniosła o uzupełnienie akt administracyjnych tej sprawy przez Starostę [...]. Obecna na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę oraz wszystkie zarzuty i wnioski w niej zawarte oraz w pismach procesowych. Zażądała ukarania winnych, którzy zaniedbali swoje obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona i dlatego podlega oddaleniu. Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17.05.1989 r. (Dz.U. z 2010 r., nr 193 poz. 1287 zwana dalej ustawą), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych-innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Dane podmiotowe służyć mają wyłącznie odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego nieruchomości i potwierdzają zaistniały stan, ukształtowany na podstawie innych dokumentów. Nie mogą samodzielnie tego stanu kształtować. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia. Zgodnie z jego § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie błędów lub pomyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08, LEX nr 510289). W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, o których mowa w § 10 i § 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Z powyższych uregulowań wynika, że istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem skarżącej D. R. z dnia 8 sierpnia 2013 r. (data datownika [...] Urzędu Wojewódzkiego), w którym zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o wszczęcie postępowania w sprawie wyjaśnienia wpisu do rejestru gruntów umowy dzierżawy z dnia 2 marca zawartej między H. F. i A. K., gdyż na skutek anulowania tej umowy nie powinna być ona ujawniona w rejestrze, gdyż w stosunku do tych samych gruntów, o których mowa w ww. umowie obowiązuje umowa z 2007 r., zawarta z wnioskodawczynią w celach emerytalno - rentowych. We wniosku podała, że organy nie zajęły się tą sprawą tylko jeszcze wpisano akt notarialny rozwiązania bezprawnej umowy. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], którą Starosta orzekł: - o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym obręb W., gmina [...], jednostce rejestrowej [...], polegającej na wykreśleniu wpisu dotyczącego umowy dzierżawy zawartej w dniu 11 maja 2007 r. w udziale 11/12 na rzecz D. R.; - o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym obręb C. gmina [...], jednostce rejestrowej [...], polegającej na wykreśleniu wpisu dotyczącego umowy dzierżawy zawartej w dniu 11.05.2007 r. w udziale 11/12 n rzecz D. R.; - o przywróceniu w operacie ewidencyjnym, obręb W. gmina [...], jednostce rejestrowej [...], wpisu dotyczącego umowy dzierżawy zawartej w dniu 11.05.2007 r. w udziale 11/12 cz. na rzecz D. R.; - o przywróceniu w operacie ewidencyjnym obręb C. gmina [...], jednostce rejestrowej [...], wpisu dotyczącego umowy dzierżawy zawartej w dniu 11.05.2007 r. w udziale 11/12 cz. na rzecz D. R. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że zmiany dokonane przez Starostę w dniu 27 lutego 2012 r. na podstawie jednostronnych wypowiedzeń umowy dzierżawy przez współwłaścicieli (nie wszystkich) należy uznać za błędne, bowiem dokonane zostały bez wspólnego wniosku umowy, co narusza § 11 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Uwzględniając wadliwość ww. czynności dokonanej w dniu 27 lutego 2012 r. przez organ ewidencyjny, decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., korygującą tę czynność należy uznać za prawidłową. Starosta podał też, że zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wynikające z z oświadczenia H. F. i A. K. (z notarialnie poświadczonymi podpisami), które wpłynęło do organu I instancji w dniu 9 stycznia 2013 r., a polegające na wykreśleniu A. K jako wydzierżawiającego przedmiotowe działki w drodze czynności materialno - technicznej zostały wprowadzone 18 marca 2013 r. , czyli przed wydaniem decyzji z dnia [..] marca 2013 r. Powyższe stanowiło odniesienie organu odwoławczego do zarzutu z odwołania D. R. odnośnie wyjaśnienia wpisów dotyczących umowy dzierżawy z dnia 2 marca 2012 r. zawartej pomiędzy H. F. a A. K. Dokonując porównania treści wniosku z dnia 8 sierpnia 2013 r., którym wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie z przytoczoną treścią uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2013 r. Sąd wskazuje na istnienie w tym zakresie tożsamości przedmiotowej wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie z rozpoznanymi zarzutami odwołania skarżącej opisanymi w decyzji Wojewody [...] z [...].06.2013 r. Podstawa prawną zaskarżonej decyzji jest art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Koniecznym warunkiem uznania, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jest m.in. ustalenie, że w sprawie nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć bowiem charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (wyrok WSA w Szczecinie z 28.11.2013 r. SA/Sz 417/13; LEX nr 1410182). Sąd zauważa, ze kwestia bezprzedmiotowości tak w piśmiennictwie jaki orzecznictwie jest jednolita i nie budzi wątpliwości. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wobec tożsamego żądania skarżącej powtarzanego w różnych konfiguracjach procesowych, gdy sprawa wpisu w ewidencji gruntów została już zaktualizowana na podstawie stosownych dokumentów w zakresie zmian podmiotowych wcześniejszą decyzją, to przedmiotowo tożsamy wniosek skarżącej nie mógł być ponownie merytorycznie rozpoznany. Z tej przyczyny Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak wyżej podano, w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków, mieści się także, usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. używanego w tezach wyroków sformułowania "usuwania błędnych wpisów (prostowania) nie oznacza, w istocie ich "wymazania" z ewidencji gruntów. Wymienioną wyżej decyzją WINGiK został przywrócony wpis w ewidencji gruntów dotyczący umowy dzierżawy zawartej w dniu 11 maja 2007 r. w udziale 11/12 na rzecz skarżącej, a to oznacza zgodność wpisu ze stanem prawnym. Organ użył zwrotu przywrócony wpis, co powoduje, że wpis ten jest aktualny od 2007 r. Z tych przyczyn Sąd za nieuzasadnione uznaje zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 104, art. 105, art. 7, art. 9 k.p.a. Organy ewidencyjne nie badają dokonują aktualizacji ewidencji gruntów na podstawie przedłożonej przez wnioskodawców dokumentów, same organy nie mają uprawnień do badania we własnym zakresie ich legalności. Wbrew zarzutom skargi wpis w ewidencji gruntów w zakresie ustalonym decyzją WINGiK z dnia [...] czerwca 2013 r. jest aktualny i zgodny z prawem. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.