II SA/Rz 431/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi W. M. i D. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi W.M. i D.O. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zwanego dalej WINGiK z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z akt administracyjnych spraw wynika, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. D.O. poinformowała, że jako współwłaścicielka działek nr 322/15 i 1287/26 w dniu [...] czerwca 2011 r. otrzymała z Sądu Rejonowego w [...] zawiadomienie o dokonanych wpisach w księdze wieczystej nr [...] (na podstawie wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2011 r.), dotyczących zmniejszenia łącznego obszaru tych działek z 0,41 ha na 0,36 ha. Wniosła o sprostowanie powierzchni działek w ewidencji gruntów i w księgach wieczystych według stanu poprzedniego. W trakcie prowadzonego postępowania D.O. sprecyzowała przedmiotowy wniosek (protokół z dnia [...].08.2012r.) wskazując, że chodzi jej o działkę nr 322/15, której powierzchnia winna wynosić 0,37 ha, tak jak w wyłożonym projekcie operatu opisowo - kartograficznego. Wskazała, że do przebiegu granic działki nr 1287/26 oraz jej powierzchni nie wnosi zastrzeżeń. Decyzją Starosty [....] z dnia [...].08.2013 r. nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencyjnym obrębu B., gmina [...], polegającej na doprowadzeniu operatu ewidencyjnego do stanu prawnego w ten sposób, że w pozycji rejestrowej 768 w miejsce działki nr 322/15 o powierzchni 0,32 ha wpisać działkę nr 322/15 o powierzchni 0,3239 ha, na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2013 r. za numerem [...]. Wyrokiem z dnia 21.05.2014 r., sygn. akt II SA/Rz 68/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł o uchyleniu ww. decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem żądania D. O. jest skorygowanie powierzchni działki nr 322/15. Współwłaścicielka tej działki zakwestionowała działania organów polegające na wprowadzeniu w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmiany powierzchni tej działki z 0, 37 ha (przed modernizacją) na 0,32 ha. Osnowa kontrolowanej decyzji nie pozwala ustalić, czy organ prowadzący ewidencję uwzględnia wprowadzenia zmian na wniosek D.O., czy też ich nie uwzględnia. Starosta [...] bowiem postanowił w swej decyzji wpisać w poz. rej. 768 obrębu B. w miejsce działki o nr 322/15 o powierzchni 0,32 ha, działkę o powierzchni 0,3239 ha, zaś WINGiK decyzję tą utrzymał w mocy, przy czym wprowadzenia zmiany o takiej treści strona postępowania nie żądała, a w rezultacie organ nie mógł działając w ramach postępowania wnioskowego jej wprowadzić. Zatem pomimo zawartego w decyzjach stwierdzenia, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek D.O., nie można mówić że wniosek ten został rozstrzygnięty na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., a więc że sprawa administracyjna wyznaczona jego treścią została załatwiona. Jeżeli organy miały w zamiarze nie uwzględniać zgłoszonego wniosku o zmianę powierzchni, na co naprowadza wyłącznie treść uzasadnień kontrolowanych rozstrzygnięć, to powinny zakończyć postępowanie poprzez odmowę wprowadzenia żądanych przez D.O. zmian. Ponieważ ich działanie zmierzało w istocie do usunięcia omyłki wynikającej z błędnego obliczenia powierzchni gruntu działki w wyniku postępowania podziałowego, to powinno się to odbywać w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ z urzędu na podstawie § 46 ust. 2 rozporządzenia. Zatem przedmiot postępowania wyznaczony treścią wniosku współwłaścicielki działki rozmija się z treścią wydanych decyzji administracyjnych. Decyzje te nie rozstrzygają o wniosku D.O., jak błędnie sugeruje to część wprowadzająca decyzji obu instancji, lecz rozstrzygają o działaniach przeprowadzonych przez organy z urzędu na podstawie operatu technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę w dniu [...] maja 2013 r. i przyjętym do zasobu Starostwa Powiatowego w dniu [...] czerwca 2013 r. za nr [...], w celu usunięcia błędnego wpisu w zakresie powierzchni działki. Dostrzeżony przez Sąd błąd świadczy o błędnym zastosowaniu w sprawie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z § 46 ust. 1, ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...].10.2014 r. nr [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmian polegających na ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie B. w działce nr 322/15 w miejsce powierzchni 0,32 ha powierzchni 0,37 ha jaka była ujawniona w operacie ewidencyjnym przed modernizacją wskazując, że w operacie z 1992 r. wyliczenia powierzchni działki nr 322/15 - 0,37 ha zostały oparte na błędnych miarach wykazanych na szkicu polowym, a powinna ona wynosić 0,32 ha. W odwołaniu od ww. decyzji W.M. i D.O. wyraziły niezadowolenie z dokonanych przez organ I instancji ustaleń, sposobu prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia. Podały, że na zmianę powierzchni działki nr 322/15 z 0,37 ha na 0,32 ha nie wyrażały zgody, a Starota przed wydaniem decyzji powinien umożliwić stronom wypowiedzenie się co zebranych w sprawie dowodów. Podniosły, że zaskarżona decyzja została wydana bez rozpatrzenia podniesionych przez nie zarzutów i wniosków dotyczące braku wyjaśnień ze strony wykonawcy prac modernizacyjnych. Wskazałby na nieprawidłowości, do jakich doszło przy wykonaniu prac modernizacyjnych tj. poświadczenie nieprawdy o niestawieniu się podczas wyłożenia, wprowadzenie zmian dotyczących powierzchni działki nr 322/15 po okazaniu projektu operatu do wglądu, niepoinformowanie właścicieli o dokonanych zmianach. Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. WINGiK utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) - zwanej dalej "Pgik". Wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obecna powierzchnia działki ewidencyjnej nr 322/15 tj. 0,32 ha została wykazana w wyniku przeprowadzonej w 2010 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Informacja Starosty [...] z dnia [...].10.2010 r. o tym, że projekt operatu opisowo - kartograficznego obrębu B., gmina [...], stał się operatem ewidencji gruntów i budynków została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...].11.2010 r. Nr [...], poz. [...], zatem wniosek z dnia [...].06.2011 r. został złożony po upływie 30 - dniowego terminu do wniesienia zarzutów w zakresie danych zawartych w tym operacie. Powyższe skutkowało określeniem trybu prowadzenia postępowania zgodnie z brzmieniem art. 24a ust. 12 Pgik, po myśli którego zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W myśl § 44 ust. 2, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem, organ prowadzący ewidencję gruntów zobowiązany jest do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W pojęciu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków mieści się również usuwanie czy prostowanie błędnych wpisów. Działka nr 322/15 powstała z podziału działki nr 322/4 na działki nr 322/15 - 322/16. Operat podziału działki 322/4 został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].06.1992 r. za nr [...]. W operacie podziałowym powierzchnia działki nr 322/15 została wykazana na 0,37 ha. W celu weryfikacji danych zawartych w ww. opacie podziałowym Starosta zlecił wykonanie dokumentacji geodezyjnej z dostosowania danych ewidencyjnych dot. działki nr 322/15. Opracowana dokumentacja została przyjęta do zasobu w [...].06.2013 r. za numerem [...]. Z wykonanej przez uprawnionego geodetę P.K. analizy materiałów wynika, że granice działki nr 322/15 wykazane na mapie ewidencji gruntów przed modernizacją są zgodne z operatem podziału działki nr 322/4 przyjętym do zasobu geodezyjnego w dniu [...].06.1992 r., za numerem [...]. Błędy popełnione zostały przy obliczaniu powierzchni działek nr 322/15 i 322/16. Długość linii pomiarowych wykazanych na szkicu polowym w pomiaru ortogonalnego przy podziale działki nr 322/4 wykonanym w 1992 r. są niezgodne z odległościami na mapie uzupełniającej tego podziału. Wykonawca dokumentacji powierzchnia działki nr 322/15 wynosi bowiem 0,3239 ha. Granice działki nr 322/15 wykazane w aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków są wykazane z godnie z § 36 rozporządzenia, tj. zgodnie stanem wynikającym z operatu podziału działki nr 322/4 z 1992 r. oraz faktycznym stanem użytkowania nieruchomości na gruncie. Organ nie naruszył art. 10 § 1 K.p.a., a zarzuty dotyczące nieprawidłowości w wykonanych pracach modernizacyjnych nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Pozostałe zarzuty nie są przedmiotem postępowania toczącego się przed organami administracji. W skardze na wskazaną wyżej decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w D.O. oraz M.W. zarzuciły naruszenie art 8, art. 9, art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." przez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu wskazały, że w toku postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym działki nr 322/15 położonej w obrębie Brzeźnica, dopuszczono się wielu nieprawidłowości. Dnia [...] października 2014 r. została wydana decyzja o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencyjnym w obrębie B. gm. D., bez wcześniejszego wyjaśnienia skarżącym D.O. i W.M. zarzutów i propozycji zawartych w protokołach z dnia [...] i [...].09.2014 r., bez odpowiedzi na pismo z dnia [...].09.2014r. i bez możliwości wcześniejszego (przed wydaniem decyzji) wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań i wniosków. Organ II instancji wydając w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy ww. decyzję, nie ustosunkował się do wielu zastrzeżeń i zarzutów pomimo pisemnego wezwania skarżących pismem z dnia [...].11.2014r. i [...].12.2014r. Skarżące nie zgodziły się ze stwierdzeniem, że wniosek z dnia [...] czerwca 2011 r. został złożony po upływie 30-dniowego terminu do wniesienia zarzutów Dokonane zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków były następstwem przeprowadzonych prac modernizacyjnych, a strony nie zgłaszały uwag i zmian, bowiem przy okazaniu wyłożonego operatu nie było błędów i nieprawidłowości. Nie byli poinformowani o wprowadzonych bez ich wiedzy zmianach w operacie, a dowiedzieli się o nich dopiero po otrzymaniu zawiadomienia z Sądu Rejonowego w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych. Skarżące wskazały, że kluczowym elementem zasady pogłębiania zaufania jest odpowiednie wyjaśnianie stronom okoliczności zaistniałych w sprawie. Organ nie może zaskakiwać strony wysuwaniem jedna po drugiej kolejnych okoliczności, jednocześnie nie przedstawiając dowodów na ich poparcie, a przede wszystkim nie ustosunkowując się do wniosków strony. Organ administracji publicznej pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów dotyczących zgłoszonych (protokoły z dnia [...] i [...].09.2014r.) uwag i żądań naruszając art. 10 K.p.a. Takie działania organu w żaden sposób bowiem nie budzą zaufania do władzy publicznej, a wręcz przeciwnie osłabiają jej autorytet. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne i sprawa nadaje się do wyrokowania. Kwestionowana działka nr 322/15 powstała z podziału działki nr 322/4 w 1992 roku. Obliczenia powierzchni nowo powstałych działek dokonano wówczas analitycznie z miar przedstawionych na szkicu polowym. Podziału działki wówczas dokonano bez ustalenia przebiegu granic bezpośrednio na gruncie. W trakcie postępowania podziałowego popełniono błąd w obliczeniu powierzchni działek nr 322/15 i nr 322/16 spowodowany błędnymi miarami czołowymi i przekątnymi działki nr 322/15. Błędne były również długości linii pomiarowych wykazanych na szkicu polowym i odległości wynikające z mapy ewidencji gruntów. W celu weryfikacji danych zawartych w operacie podziałowym w 2010 r. Starosta zlecił wykonanie nowej dokumentacji geodezyjnej. Z analizy materiałów zebranych w sprawie wynika, że granice działki nr 322/15 wykazane na mapie ewidencji gruntów przed modernizacją są zgodne z operatem podziału działki nr 322/4 przyjętym do zasobu geodezyjnego. Wykonawca nowej dokumentacji w procesie modernizacji wskazał błędy w obliczeniach powierzchni działek powstałych w wyniku podziału. Zmiana polegała na prawidłowym obliczeniu powierzchni działek. Obecnie po poprawieniu błędu i prawidłowym obliczeniu powierzchni wynosi ona dla działki nr 322/15 – 0,3239 ha. Mapa uzupełniająca uwzględniająca poprawione obliczenia została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepis § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454) w sprawie ewidencji gruntów i budynków nakłada na organ prowadzący ewidencję gruntów obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności jego zapisów z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Powierzchnia działki jest pochodną przebiegu jej granic i jest wyliczana ze współrzędnych numerycznego opisu punktów granicznych - § 61 i § 62 cytowanego rozporządzenia. Ustalony i utrwalony przebieg granic działki nr 322/15 jest zgodny ze stanem faktycznym zastanym na gruncie. Skarżące nie kwestionują przebiegu granic działki nr 322/15. Zarzuty skargi nie zostały sprecyzowane. Lektura skargi pozwala Sądowi zakwalifikować je jako zarzuty procesowe, dotyczące procesu modernizacyjnego. Część z nich nie podlega w ogóle kontroli sądu administracyjnego (np. poświadczenie nieprawdy), a zarzuty procesowe nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Z tych względów na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.