II SA/Rz 434/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO (del.) Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. Z. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. Z. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r" nr [...], znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i u udzieleniu P. M. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 342/3 położonej w J. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., określanej dalej jako p.b.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że P. M. w dniu 1 grudnia 2009 r. złożył do Starostwa Powiatowego [...] wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 342/3 położonej w J. W trakcie postępowania Z. Z. wniosła do organu pismo z dnia 15 grudnia 2009 r., zatytułowane jako odwołanie, w którym wyraziła sprzeciw na budowę budynku na działce ewid. nr 342/3. Zarzuciła, że P. M. nie posiada służebności dojazdu do działki 342/3. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] nałożył na P. M. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a w szczególności, poprzez wykazanie dojścia i dojazdu do działki nr ewid. 342/3 w J. od drogi publicznej, poprzez przedłożenie odpisu z księgi wieczystej zawierający wpis odnośnie prawa przejazdu i przechodu każdoczesnych właścicieli działki nr ewid. 342/3 przez działki ewid. nr 342/1 i nr 342/2 położne w J. lub inne rozwiązanie połączenia działki nr ewid. 342/3 w J. z drogą publiczną w terminie do 5 stycznia 2010 r. W dniu 28 grudnia 2009 r. P. M. złożył w Starostwie pismo w którym wyjaśnił, że KW nr [...] nie widnieje zapis o prawie służebności gruntowej obciążającej działki ewid. nr 342/2 i 342/1, gdyż jak podniósł działka obciążona nr 342/1 nie posiada Księgi Wieczystej. Inwestor załączył dodatkowo wykaz zmian gruntowych nr ewid. [...] w Zasobie Powiatowym Starostwa Powiatowego [...] z dnia 14 maja 2007 r., akt notarialny Rep. A. Nr [...] z dnia 21 listopada 1970 r., akt notarialny Rep. A. Nr [...] z dnia 23 maja 2007 r. Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., opisaną na wstępie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce ewid. nr 342/3 położonej w J., gm. [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że złożony przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego spełnia wymogi określone w art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 1 p.b. Organ podniósł, że projekt budowlany jest zgodny z wymogami decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2009 r., nr [...] oraz wymogami ochrony środowiska. Nadto usytuowanie projektowanych obiektów na działce spełnia przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odnosząc się do przedstawionych przez inwestora dokumentów i wyjaśnień uznał je za wystarczające, wyjaśniając, że zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.) dla zaistnienia ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność gruntowa przechodu i przejazdu, nie jest wymagany i konieczny wpis tego prawa do księgi wieczystej, a wystarczająca jest forma aktu notarialnego. Nadmienił, że z przedstawionych przez inwertora aktów notarialnych i wykazu zmian gruntowych wynika, że obecny właściciel działki ewid. nr 342/3 w J. P. M. posiada prawo służebności gruntowej przejazdu, przechodu i przegonu pasem szerokości 3m przez działki ewid. nr 342/2 i 342/1 w J., co zapewnia dostęp w.w. działki i obiektów na działce do drogi publicznej, zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi. Starosta odnosząc się do wnoszonych przez Z. Z. pism wyjaśnił, że do zniesienia służebności (lub stwierdzenie, że nie istnieje) właściwym jest sąd powszechny, a Z. Z. nie złożyła w postępowaniu odpowiedniego prawomocnego orzeczenia sądu w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu Z. Z. dotyczącego niewłaściwego stanu powierzchni działki wskanego w piśmie z dnia 15 grudnia 2009 r., organ wskazał, że pismem wewnętrznym przekazał tę sprawę do załatwienia do Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego, a spór dotyczący powierzchni nieruchomości nie może być powodem odmowy pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej, czy nawet powodem zawieszenia postępowania administracyjnego. Konkludując Starosta podał, że projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, członka właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt budowlany posiada zaś wymagane przez przepisy prawa uzgodnienia i opinie. Odwołanie od tej decyzji złożyła Z. Z. Wskazała, że wydanie pozwolenia na budowę na działce nr 342/3 jest nieprawidłowe, gdyż nie ma należytego rozgraniczenia i pomiaru powierzchni działki nr 342/1. W sposób obszerny zarzuciła szereg uchybień pod adresem działania służb geodezyjnych Starostwa. Zarzuciła, że powstałe nieprawidłowości dotyczą zmniejszenia powierzchni jej działki oraz nieuregulowanego stanu prawego w zakresie służebności dojazdu do działki inwestora. W jej ocenie należało wstrzymać wydanie pozwolenia na budowę dla P. M. na działce nr 342/3 położonej w J. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2010 r. wydana została zgodnie z przepisami prawa administracyjnego oraz materialnego - Prawa budowlanego i przychylił się do argumentacji prezentowanej przez organ I instancji. Podał, że do wniosku o wydanie pozwolenia budynku mieszkalnego, inwestor przedłożył niezbędne dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 p.b. Podał dalej, że organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż spełnione zostały wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 p.b. Wojewoda wskazał, że podniesione w odwołaniu uwagi i zastrzeżenia jak też i w innych pismach odwołującej dotyczą w istocie tych samych zarzutów co w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do tych uwag i zastrzeżeń odwołującej organ odwoławczy stwierdził, że nie mogą mieć one wpływu na zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor posiada bowiem dostęp do drogi publicznej ustanowioną służebnością gruntową czym spełniony został wymóg określony w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. W sprawie dotyczącej ustalenia powierzchni działek nr ewid. 342/3 i 342/1 i ich rozgraniczenia, Starosta poinformował w piśmie z dnia 19 lutego 2010 r., że wydano decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów w zakresie zmiany granic i powierzchni działki nr ewid. 342/1 położonej w J. Organ odwoławczy wskazał, że z pisma odwołującej się z dnia 5 marca 2010 r. wynika, że sprawa rozgraniczenia została opisana w piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zatem prowadzone jest odrębne postępowanie w tym zakresie, które nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy o pozwoleniu na budowę. Wojewoda nadmienił, że w sytuacji gdyby w postępowaniu prowadzanym przez organy geodezyjne w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów w zakresie zmiany granic i powierzchni działki zakończonym decyzją ostateczną, wyszły nowe okoliczności, uzasadniające wznowienie postępowanie zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w trybie przewidzianym w art. 145 § 1 k.p.a., odwołująca będzie mogła wnieść podanie o wznowienie takiego postępowania. Wojewoda dodał, że analogiczne prawo przysługuje stronie w sytuacji gdyby zapadł prawomocny wyrok sądu w zakresie zmiany służebności gruntowej. Odnosząc się zaś do opisanych przez skarżącą w odwołaniu spraw czerpania korzyści finansowych, czy de facto "korupcji" przez osobę (osoby) wymienioną (wymienione) w.w. odwołaniu, podał, że odwołująca winna sprawę skierować do właściwego miejscowo prokuratora, jeśli podtrzymuje zarzuty w tej sprawie. Reasumując Wojewoda podał, że skoro inwestor spełnił wymogi przewidziane przepisami art. 32 ust. 4 p.b., nie zaszły okoliczności do odmowy wydania zezwolenia na budowę w trybie art. 35 ust. 1 p.b. oraz nie został naruszony uzasadniony interes osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu, w tym zapewniony jest dostęp do drogi publicznej, o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9. p.b. brak jest podstaw do uchylenia, zmiany lub wstrzymania wydania pozwolenia na budowę, czego żąda skarżąca w odwołaniu. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. Z., reprezentowana przez E. Z. Nie zgodziła się z wydanymi w sprawie decyzjami organów obu instancji, wyrażając swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy. Podobnie jak w odwołaniu powtórzyła argumentację sprowadzającą się do konkluzji, że P. M. nie posiada służebności drogowej do działki na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne. Nadto podniosła zarzuty dotyczące braku uregulowania stanu prawnego w zakresie powierzchni działki i jej rozgraniczenia. Zwróciła się do Sądu z prośbą o "należytą kontrolę i sprawdzenie aktów notarialnych w tej sprawie", zarzucając, że akty te zostały wydane bez jej wiedzy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów wyjaśnił, że nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu, jakkolwiek z innych powodów niż w niej wskazanych. Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Art. 28 k.p.a. ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy przytoczyć definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Mianowicie obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Na straży bowiem prawa do zabudowy określonej w art. 4, stoi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego czyniąc stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę każdego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Odnosząc się ponownie do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i jego definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II OSK 1321/06, nie publ., stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. W warunkach niniejszej sprawy, organy oceniając wpływ zamierzonej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji określając wykaz stron ustaliły na podstawie wykazu z rejestru gruntów, że stronami w sprawie są: inwestor – P. M. oraz właściciel działki nr 342/1 – Z. Z. /k. 13/. Sporządzony wykaz pozostaje w sprzeczności z zalegającym w aktach sprawy aktualnym stanem ewidencji, datowanym z 14 maja 2007 r. prowadzonym przez Starostę. Rozbieżności tych, wynikających z akt sprawy orzekające w sprawie organy w żaden sposób nie wyjaśniły. Z uwagi na to, że kwestia ustalenia stron postępowania jest zasadniczą - istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, niewyjaśnienie przez organ tych okoliczności uchybia przepisom art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd nie odnosi się do kwestii podnoszonych przez skarżącą jako przedwczesnych. Wobec uwzględnienia skargi w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ na podstawie art. 152 i art. 200 powołanej wyżej ustawy orzeczono jak w sentencji.