II SA/Rz 434/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia statutu spółki dla zagospodarowania Leśnej Wspólnoty Serwitutowej wsi S. I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [....] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 434/18 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 703), zatwierdził na wniosek Wójta Gminy [...], Statut spółki dla zagospodarowania Leśnej Wspólnoty Serwitutowej wsi [...] oraz wykaz osób uprawnionych do udziału w tej Wspólnocie. W uzasadnieniu organ podał, że statut Spółki został przyjęty uchwałą Ogólnego Zebrania Członków Leśnej Wspólnoty Serwitutowej wsi [...] z dnia 5 maja 2017 r., a zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu, zatwierdzanego przez starostę w drodze decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł JP, zarzucając organowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwie ustalony stan fatyczny sprawy. Starosta błędnie bowiem przyjął, że odwołujący nie jest osobą uprawnioną do udziału w organach Spółki oraz osobą uprawnioną do udziału w Leśnej Wspólnocie Serwitutowej wsi [...]. Odwołujący podniósł, że jest mieszkańcem wsi [...], która znajduje się na terenie gminy, gdzie położone są grunty stanowiące wspólnotę. Z obowiązujących uregulowań prawnych nie wynika natomiast aby warunkiem bezwzględnym udziału we wspólnocie było posiadanie gospodarstwa rolnego oraz aby treść art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dotyczyła tylko i wyłącznie nabycia pierwotnego. Wskazał ponadto, że od 2007 r. sprawował funkcję Przewodniczącego Zarządu Spółki, co w jego ocenie jednoznacznie wskazuje na fakt jego członkostwa w Leśnej Wspólnocie Serwitutowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 8m ustawy o wspólnotach gruntowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [....]. Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, określający krąg podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie, dotyczy nabycia pierwotnego udziału we wspólnocie gruntowej. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1963 r. nr [...] dotycząca uznania istnienia, postaci i rozciągłości w terenie wspólnoty gruntowej oraz decyzja Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1964 r. nr [...] dotycząca zatwierdzenia projektu wykazu osób uprawnionych oraz wysokości przysługujących im udziałów w leśnej wspólnocie gruntowej wsi [...], wraz z wykazem tych osób. W tym wykazie jako osoba uprawniona do udziału wpisany został EP, posiadający grunt o powierzchni 9,24 ha, z informacją o przysługującym mu udziale we wspólnocie wynoszącym 1. Pierwotny udział we wspólnocie gruntowej został zatem przyznany ojcu odwołującego, wobec czego nie może on domagać się uznania, że jest osobą uprawnioną na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych do udziału we wspólnocie. Wojewoda podał, że na gruncie wskazanej ustawy zarówno zmiany podmiotowe jak i przedmiotowe, w tym wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, są możliwe i zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych odbywają się na podstawie zgłoszenia, którego podstawą są przypadki wskazane w art. 26 – 30 tej ustawy. W myśl art. 27 ustawy, co do zasady udział we wspólnocie jest niepodzielny i może być zbywany wyłącznie w całości i tylko na rzecz osoby posiadającej już udział w tej wspólnocie. Wyjątek od wskazanej zasady określono w art. 29 regulującym sytuację, w której w wyniku zniesienia współwłasności nieruchomości lub działu spadku dochodzi do podziału gospodarstwa rolnego, z którego posiadaniem związany jest udział we wspólności gruntowej. Wówczas udział we wspólnocie ulega podziałowi proporcjonalnie do obszaru tych części. Organ odwoławczy wskazał, że z umowy darowizny, zawartej w dniu 5 grudnia 1996 r. w formie aktu notarialnego wynika, iż EP MP darowali w całości gospodarstwo rolne HP, zaś na rzecz odwołującego została ustanowiona tylko służebność osobista. Nie zostały mu natomiast darowane żadne nieruchomości. Również z zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków nie wynika, aby odwołujący był lub jest właścicielem gruntów we wsi [...] lub wsiach sąsiednich. Wobec powyższego, skoro JP nie posiada gospodarstwa rolnego we wsi, w której znajduje się wspólnota, ani we wsiach przyległych do wspólnoty oraz nie posiada dotychczasowego udziału we wspólnocie lub udziału w gospodarstwie, z którym udział we wspólnocie był związany, zasadnie organ I instancji uznał, że nie jest on osoba uprawnioną do udziału we wspólnocie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JP wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postepowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieuzasadnionym uznaniem, że skarżący nie jest osoba uprawnioną do udziału w organach Spółki powstałej dla zagospodarowania leśnej Wspólnoty Serwitutowej we wsi [...]; 2. art. 16 ust. 1 ww. ustawy poprzez błędna wykładnię skutkującą niezasadnym uznaniem, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do udziału w Leśnej Wspólnocie Serwitutowej we wsi [...]; 3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełne i niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy, co w konwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżącemu nie przysługuje status członka Leśnej Wspólnoty Serwitutowej we wsi [...]. Skarżący podniósł, że już na etapie postępowania przed organem I instancji przedstawił dokumentację – jak sam określił – potwierdzającą komisyjnie przyznane prawo do użytków z lasu serwitutowego, nadane mu jako współwłaścicielowi gruntu we wsi [...], potwierdzającą przysługujące mu prawo ½ udziału w rzeczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, skoro zostało mu przyznane prawo do użytków z lasu, będące prawem do udziału we wspólnocie, to zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, musiał posiadać prawo do udziału we wspólnocie serwitutowej. Skarżący podkreślił, że fakt posiadania prawa do użytków z lasu serwitutowego w stosunku do członków Wspólnoty był zawsze zgłaszany w formie ustnej do Zarządu Wspólnoty, natomiast Zarząd dokonywał wpisu do księgi udziałów i na tej podstawie uaktualniany był wykaz udziałowców w Urzędzie Gminy. Niezależnie od powyższego, powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu podniósł, że jest mieszkańcem wsi [...] oraz wskazał na sprawowanie funkcji Przewodniczącego Zarządu Spółki, co w jego ocenie jednoznacznie wskazuje na fakt jego członkostwa w Leśnej Wspólnocie Serwitutowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed dokonaniem oceny legalności rzeczą Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie czy skarga pochodzi od podmiotu uprawnionego do jej wniesienia. Jej przedmiotem jest decyzja zatwierdzająca statut wspólnoty gruntowej oraz wykaz osób uprawnionych do udziału w niej, przy czym skarżący nie został wykazany jako uprawniony do udziału we wspólnocie, co kwestionuje w skardze. Jak wskazuje się w doktrynie, ze specyfiki ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 703), która nakazuje rozstrzygać w trybie administracyjnym o istnieniu praw rzeczowych, wynika, że interes prawny strony postępowania administracyjnego o ustalenie składu osobowego wspólnoty gruntowej przejawia się w żądaniu strony do uzyskania potwierdzenia istnienia takiego prawa wynikającego z prawa rzeczowego (U. Fronczak, Interes prawny strony postępowania administracyjnego a ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Przegląd Samorządowy 2013/11-12). W rozpoznawanej sprawie interes prawny skarżącego wyraża się w jego prawie do bycia stroną postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest jego udział we wspólnocie. Skarga JP podlegała zatem rozpoznaniu i okazała się skuteczna w niniejszej sprawie, albowiem Sąd niezwiązany granicami skargi stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Problematykę dotyczącą utworzenia, zagospodarowania i funkcjonowania wspólnoty gruntowej reguluje ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 1963 Nr 28, poz. 169, ze zm.) – dalej również "ustawa". Wspólnotę gruntową tworzą grunty przyznane określonej grupie mieszkańców wsi na wspólną własność albo do wspólnego użytkowania na podstawie tytułów wskazanych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. Ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego i użytkowania wspólnoty gruntowej ustawa ściśle określa czynności organów administracji oraz podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie, które mają oni obowiązek podjąć na etapie tworzenia i zagospodarowania wspólnoty. Stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 ustawy starosta, w drodze decyzji, ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ponadto ustala wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie, przy czym dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania lub osoby prawne mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby mające miejsce zamieszkania na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały (art. 6 ust. 2 ustawy). Następnie, w myśl art. 14 ust. 1 ustawy osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Spółka taka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ustawy), zgodnie zaś z art. 16 członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Statut spółki sprawującej zarząd wspólnotą gruntową, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, podlega zatwierdzeniu przez wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta. Dopiero z chwilą zatwierdzenia statutu spółka nabywa osobowość prawną. Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ust. 2 ustawy). Z przepisów tych wynika więc zasada, że lista uprawnionych do udziału we wspólnocie jest sporządzana i zatwierdzana przez właściwy organ tylko jeden raz (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9.05.2017 r., II SA/Ke 1072/16, wyrok NSA z dnia 20.02.2018 r., I OSK 1890/17), podobnie jak statut spółki sprawującej zarząd wspólnotą gruntową. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że nie dokonuje się z urzędu aktualizacji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, natomiast zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 2 ustawy, po wydaniu decyzji uznającej nieruchomości za wspólnotę gruntową, kolejne zmiany, zarówno co do zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego odbywają się na podstawie zgłoszenia przez zarząd spółki i podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.05.2011 r., VIII SA/Wa 34/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 25.01.2011 r., II SA/Lu 687/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.05.2014 r., IV SAB/Wa 45/14 (wszystkie dostępne na www.orzeczenia. nsa.gov.pl). Należy jednakże zwrócić uwagę na nowelizację ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dokonaną ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1276), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Wprowadziła ona w art. 6a ustawy możliwość ustalania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie stanu faktycznego istniejącego pomiędzy 1 stycznia 2006 r. a 31 grudnia 2015 r. Podkreślenia jednak wymaga, że przepisy art. 6a mają zastosowanie tylko wówczas, gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub ust. 2. Na tle tych rozwiązań ustawowych i przedstawionego w aktach sprawy materiału dowodowego w niniejszej sprawie rodzi się wiele wątpliwości dotyczących jej stanu faktycznego i rzeczywistego zakresu zaskarżonej decyzji. Odnosi się ona do Statutu "spółki dla zagospodarowania leśnej wspólnoty serwitutowej wsi [...]", stanowiącego integralną część decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. W Statucie tym wskazano, że spółka została utworzona na podstawie uchwały osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, podjętej na Ogólnym Zebraniu w dniu 30 grudnia 1964 r. (§ 4). Do akt sprawy została dołączona kserokopia (niepotwierdzona za zgodność) ostatniego w wymienionych dokumentów – protokołu z zebrania wiejskiego we wsi [...] z dnia 30 grudnia 1964 r.. Dołączono także kserokopię "Statutu Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsi [...]" zatwierdzonego przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] marca 1965 r. oraz potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie: decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 17 grudnia 1963 r. o uznaniu wspólnoty gruntowej we wsi [...] o pow. 59,56 ha oraz decyzji ją zmieniającej z dnia 18 lutego 1969 r. i kolejnej decyzji zmieniającej z dnia [...] lipca 1972 r. , a także decyzji ww. organu z dnia [...] sierpnia 1964 r. o zatwierdzeniu projektu wykazu osób uprawnionych oraz przysługujących im udziałów w leśnej wspólnocie gruntowej wsi [...] wraz z projektem wykazu w formie załącznika, a także kopię wykazu imiennego osób uprawnionych do wspólnoty leśnej ze wsi [...] – z 2 lutego 1965 r. Przedstawione dokumenty mogą wskazywać, że statut wspólnoty leśnej wsi [...] oraz wykaz osób uprawnionych do wspólnoty zostały już zatwierdzone stosownymi decyzjami. Kwestie te zupełnie przemilczał organ, a ma ona w sprawie zasadnicze znaczenie. Jeśli bowiem uprawnieni do wspólnoty oraz ich udziały zostały już wcześniej ustalone zgodnie z art. 6 ustawy, to obecnie nie ma postaw do stosowania art. 6a ustawy, należy natomiast wprowadzić stosowne zmiany w ewidencji, biorąc pod uwagę przekształcenia podmiotowe (zbycie , dziedziczenie). Szerzej w tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20.02.2018 r., I OSK 1890/17 r., stwierdzając, że "w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czyli 5 lipca 1963 r. zostały określone nieruchomości, które uzyskały status wspólnoty gruntowej. Po tej dacie powstanie wspólnoty gruntowej było niemożliwe z uwagi na to, że nie było regulacji prawnej dotyczącej wspólnot gruntowych. Dopiero od 1 stycznia 2016 r. – od wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustawodawca wprowadził możliwość ustalania osób uprawnionych na podstawie stanu faktycznego istniejącego pomiędzy 1 stycznia 2006 r. a 31 grudnia 2015 r. Nowelizacja ustawy przewidziała, że w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, lub ich następców prawnych, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie (dodany art. 8a ust. 7). W przypadku gdy decyzja, o której mowa w art. 8a ust. 7, staje się ostateczna, ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie nastąpi na wniosek kolejnej grupy (nowej grupy uprawnionych wprowadzanych nowelizacją ustawy), o których mowa w dodanym art. 6a.(...) Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. celem tej zmiany, w przypadku nieustalenia uprawnionych, o których mowa w art. 6 ustawy, oraz ich następców prawnych, jest nadanie prawa w postaci udziału we wspólnocie gruntowej osobom, które faktycznie korzystają ze nieruchomości zaliczanych do wspólnot gruntowych.". Kwestia ta musi zostać wyjaśniona w rozpoznawanej sprawie. Podobnie rzecz ma się ze Statutem, zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. Nie mogą istnieć 2 zatwierdzone statuty spółki sprawującej zarząd wspólnotą. Jeśli natomiast zostały wprowadzone zmiany w stosunku do poprzedniego statutu – zatwierdzonego 13.03.1965 r., zatwierdzeniu podlegają tylko te zmiany. Możliwe jest także przedstawienie do zatwierdzenia ujednoliconego tekstu Statutu, przy czym w takiej sytuacji konieczne jest zaznaczenie tych przepisów Statutu, które uległy zmianie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24.07.2017 r., II SA/Gl 402/170). Wszystkie te okoliczności muszą być przedmiotem badania w postępowaniu Starostą. Ich zupełne pominięcie i bezrefleksyjne "zatwierdzenie" Statutu spółki zarządzającej wspólnotą stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, która obliguje organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy- art. 7 k.p.a., a także przepisów stanowiących rozwinięcie tej zasady – art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. W sytuacji natomiast, kiedy nie zostały wyjaśnione podstawowe kwestie dotyczące istnienia wspólnoty leśnej wsi [...], w tym na jakiej podstawie prawnej został ustalony wykaz osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie, przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów skarżącego dotyczących pominięcia go jako osoby uprawnionej do udziału w tej wspólnocie. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.