II SA/Rz 435/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi W. i B. H. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta (...) z dnia (...), Nr (...); II. stwierdza, że zaskarżona postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) na rzecz skarżącej W.H. i B.H. /solidarnie/ kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. H. i B. H. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 roku [...], którym uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zobowiązujące wyżej wymienionych do sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2009 roku oceny technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbiórce części komina na strychu budynku przy ul. G. [...] w R. Organ odwoławczy zobowiązał W. H. i B. H. do przedłożenia do dnia 31 lipca 2009 roku oceny stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. G. [...] w R., zaistniałego po wykonaniu rozbiórki części komina wraz ze wskazaniem robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podstawę prawną stanowi art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. oraz art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane / Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 roku./. Orzeczenia zostały wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał K. K. do sporządzenia i przedłożenia w terminie dp 30 września 2008 roku oceny technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych polegających na rozbiórce części komina na strychu w budynku przy ul. G. [...] w R., zalecając jednocześnie sposób usunięcia stwierdzonych ewentualnie nieprawidłowości. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ wykonania robót budowlanych stanowiących przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt.7 ustawy Prawo budowlane. Organ przyjął, że ich inwestorem jest K. K., dlatego też opierając się na art. 81 z ust.2 właśnie na nią nałożył wskazany w sentencji obowiązek. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku ze względu na potrzebę wyjaśnienia kwestii adresata nałożonego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego , wykonawcy robót budowlanych, którym w niniejszym przypadku jest niewątpliwie K. K., nie zawsze można utożsamiać z inwestorem. Skoro zaś regulacje prawa budowlanego nie zawierają definicji tego ostatniego, należy, zdaniem organu odwołać się do powszechnego rozumienia tego pojęcia, z którego wynika, że inwestor, to osoba wykonująca czynności dla własnych potrzeb, z własnych środków finansowych, w celu powiększenia lub uzyskania wartości majątkowych. Postanowieniem z dnia [...] pażdziernika 2008 roku Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ponownie nałożył na K. K. identyczny obowiązek , jak w poprzednim postanowieniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając to rozstrzygnięcie postanowieniem [...] z [...] grudnia 2008 roku wskazał, że wykonawca nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, nie może być tym samym adresatem obowiązków nakładanych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Wykonanie robót budowlanych w cudzej nieruchomości rodzi konsekwencje dla jej właściciela. Organ zaznaczył, że skoro właścicielka nieruchomości – S. P. przekazała K. K. ustnie prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, to ona winna być adresatem obowiązku , którego dotyczy sprawa. Z uwagi jednak na fakt zmiany stanu własności już po zakończeniu robót, należy sięgnąć do dokumentów stwierdzających aktualne prawo własności. W ponownym postępowaniu , postanowieniem wskazanym na wstępie z dnia [...] lutego 2009 roku Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego [...] zobowiązał W. H. oraz B. H. do sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2009 r. oceny technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych z zaznaczeniem, że w wypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości ocena ta powinna zawierać zalecenia odnośnie sposobu ich usunięcia. Zdaniem organu konieczne jest bowiem ustalenie czy rozbiórka części komina została wykonana w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami sztuki budowlanej. Jest to uzasadnione tym, że roboty podjęto bez pozwolenia na budowę i nadzoru osoby uprawnionej. To zaś rodzi uzasadnione wątpliwości co do ich jakości. Organ podkreślił, iż z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że K. K. była wykonawcą przedmiotowych robót budowlanych. Zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje natomiast, by była jednocześnie ich inwestorem. W takiej sytuacji obowiązek przedłożenia oceny technicznej należało nałożyć na właściciela nieruchomości, którym aktualnie są W. H. oraz B. H. na mocy umowy darowizny z dnia 8 marca 2006 roku. Odwołanie od powyższego postanowienia złożyli W. H. i B. H., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając, że kosztami ocen winna zostać obciążona osoba, która wykonała przedmiotowe roboty, tj K. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wskazanego środka zaskarżenia uznał, iż kwestionowane postanowienie co do zasady odpowiada prawu, konieczne jest jednak zreformowanie zakresu obowiązku określonego sentencją tego aktu. Jego sformułowanie nie jest bowiem jednoznaczne, budząc tym samym wątpliwości co do sposobu wykonania. Skoro bowiem część komina po dokonaniu jego rozbiórki już nie istnieje, niemożliwe jest dokonanie oceny prac rozbiórkowych. Organ podkreślił, że niewątpliwie rozbiórka części komina, którego dotyczy sprawa budzi obawy co do jej wpływu zarówno na stan techniczny komina, jak też na niektóre elementy budynku, na którym komin ten się znajduje. Celem zatem stwierdzenia, czy po wykonaniu robót wskazany budynek może być bezpiecznie użytkowany, niezbędne jest przedłożenie opracowania w zakresie wskazanym w sentencji jego postanowienia na podstawie art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane. Organ zwrócił równocześnie uwagę, że przedstawiona podczas rozprawy administracyjnej opinia kominiarska świadczy o prawidłowym funkcjonowaniu istniejących w budynku przewodów kominowych. Nie odnosi się ona jednakże do stanu technicznego komina, jak i elementów budynku obciążonych częścią komina pozostałą na dachu. Nie może zatem zastąpić opinii objętej nałożonym obowiązkiem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie z [...] maja 2009 roku W. H. i B. H. wnieśli o jego uchylenie i zobowiązanie K. K. do wykonania przedmiotowego obowiązku, jako , że bez zgody właścicieli obiektu dokonała ona rozbiórki części komina . Uczyniła to dla własnych potrzeb, w okresie zamieszkiwania w budynku. Skarżący zwrócili także uwagę na szkody, jakie K. K. wyrządziła we wskazanym budynku, a mimo tego , pozostaje bezkarna, zaś kosztami jej poczynań obciąża się ich jako obecnych właścicieli budynku. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że skarżący czując się poszkodowani działaniami K. K., mogą dochodzić swoich praw w postępowaniu cywilnym, wskazując na straty, jakie ponieśli w wyniku dewastacji budynku przez wyżej wymienioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz. U. Nr 156 1118 z 2006 r. ze zm./. W przepisie tym ustawodawca przyznał organom administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego . Niepodporządkowanie się temu obowiązkowi jest zagrożone sankcją karną określoną w art. 93 pkt.10. W rozpatrywanej sprawie ,obowiązek nałożony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polega na sporządzeniu i przedłożeniu oceny stanu technicznego budynku , który to stan zaistniał po wykonaniu rozbiórki części komina wraz ze wskazaniem robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie administracyjne wykazało, że stan techniczny komina po jego częściowej rozbiórce budzi obawy co do wpływu tych robót na stan techniczny budynku, mimo stempli podtrzymujących konstrukcję dachu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że podczas rozprawy administracyjnej właściciele okazali opinię kominiarską świadczącą o prawidłowym funkcjonowaniu przewodów kominowych, jednak nie odnosi się ona do stanu technicznego komina, jak i elementów budynku obciążonych częścią komina pozostałą na dachu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu że opinia ta nie może być uwzględniona jako ocena stanu technicznego budynku , do sporządzenia której skarżący zostali zobowiązani. "Opinia" przedłożona na rozprawie przez skarżących w dniu 27 pażdziernika 2009 roku jest protokołem sporządzonym w wyniku kontroli okresowej budynku przeprowadzonej w dniach 11.10.2008 – 14.10.2008 . Wnioski końcowe protokołu zawierają stwierdzenie, że" budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym, jednak ze względu na komin z przewodami 6,7 zagraża życiu, zdrowiu użytkowników i ten element wymaga natychmiastowego remontu. W celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia należy niezwłocznie wykonać komin z przewodami 5,6,7,8 w terminie do 31 grudnia 2008". Obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny stanu technicznego budynku organy nałożyły na jego obecnych właścicieli – W. H. i B. H. Sąd nie podziela stanowiska, że adresatami postanowienia powinni być obecni właściciele budynku. Wskazany wyżej przepis art. 81c uprawnia organ do nałożenia wymienionego w przepisie obowiązku na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu. Uczestnikami procesu budowlanego są zgodnie z przepisem art. 17 prawa budowlanego – inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. Inwestor ma w całym procesie budowlanym kluczową rolę, do niego należy decyzja, co ma być budowane, w jakim miejscu, do czego ma służyć, czyli określa rodzaj i przeznaczenie obiektu i – przede wszystkim finansuje przedsięwzięcie. Fakt wykonania robót polegających na rozebraniu komina przyznała uczestniczka K. K., która zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed Sądem oświadczyła, że mieszkając w przedmiotowym budynku, w latach 1972 – 1973 wybudowała komin na piętrze, strychu i dachu dla własnych potrzeb . Roboty rozbiórkowe wykonała własnoręcznie przed wyprowadzeniem się, w celu odzyskania cegły z rozbiórki komina , a zatem działała we własnym i imieniu i dla własnej korzyści. K. K., która obecnie mieszka pod innym adresem zeznała też, że wszelkie roboty wykonywała za zgodą swojej matki - S. P., która była wówczas właścicielką budynku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jeżeli postępowanie wykaże konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego o oceny techniczne bądż ekspertyzy, organ zażąda od inwestorki dokumentacji przedstawiającej stan techniczny przedmiotowego budynku po wykonaniu rozbiórki komina oraz ewentualne wskazanie robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem. . Sąd wskazuje też na możliwość , jaką daje przepis art. 81c pkt.4 prawa budowlanego , zgodnie z którym w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyzy albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno – budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Sad zwraca też uwagę, że szereg argumentów podnoszonych przez strony ma charakter cywilnoprawny , do których Sąd się nie ustosunkował, bowiem należą do kognicji sądu powszechnego. Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę za uzasadnioną i orzekł na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a , stwierdzając jednocześnie na podstawie art. 152 tej ustawy , że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.