II SA/Rz 438/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia magazynu na wyroby drewniane oraz budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – zwana dalej "P.b.") decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] orzekająca o nakazie wykonania określonych robót budowlanych. Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że PINB prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na stolarnię, zlokalizowanych na działce nr 1586 w W. Ustalono, że na ww. działce znajdują się m.in. drewniany garaż, parterowe obiekty murowane: magazyn na wyroby drewniane i budynek gospodarczy (wykorzystywany w części na stolarnię), do którego dobudowane zostało pomieszczenie obudowa silosu na trociny. Z uwagi na różne czasookresy wzniesienia w/w obiektów organ objął sprawy odrębnymi postępowaniami. Niniejsze dotyczy robót budowlanych wykonanych w magazynie na elementy drewniane i w budynku gospodarczym (wykorzystywanym w części na stolarnię). W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy magazyn na materiały drewniane to obiekt o wymiarach 16,0 x 5,25m, murowany parterowy ze strychem nieużytkowym, zlokalizowany przy granicy z działką nr 1592 (ok. 0,5 m od ogrodzenia). Obiekt posiada dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej, ze spadkiem połaci dachowych w kierunku północnym południowym. Dach kryty jest blachą trapezową, posiada obróbki blacharskie, rynny i rury spustowe (po jednej z każdej strony). Rura spustowa od strony północnej wprowadzona jest do studzienki, znajdującej się przy budynku, natomiast rura spustowa od strony południowej wprowadzona jest do budynku, a następnie do kanału i do studzienki od strony północnej. W ścianie od strony południowej wykonane jest pięć otworów okiennych. Natomiast budynek gospodarczy (wykorzystywany w części na stolarnię) ma wymiary 16,20 x 9,95 m, zlokalizowany jest przy granicy z działką nr 1592 (ok. 0,5 m od ogrodzenia) i przy granicy z działką nr 1585. Jest to obiekt murowany parterowy, posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, ze spadkiem połaci dachowych w kierunku wschodnim i zachodnim. Dach kryty jest blachą trapezową, posiada obróbki blacharskie, rynny i rury spustowe, które odprowadzają wody opadowe do studzienek wykonanych przy budynku. W ścianie od strony południowej wykonane są dwa otwory okienne, a w ścianie od strony północnej pięć. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym zeznań świadków oraz mapy do celów projektowych aktualnej na dzień 30 stycznia 1998 r. organ I instancji uznał, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane, w latach 1938-1950, przez ówczesnych właścicieli działki – K. i W.K. Organ uznał, że od zakończenia budowy w/w obiektów upłynął znaczny okres czasu (ok. 70 lat), przez ten czas dokumenty związane z budową tych obiektów miały prawo ulec zniszczeniu, czy zagubieniu, a więc fakt, że obecni właściciele nie dysponują dokumentami związanymi z ich budową, jest rzeczą naturalną i nie może wskazywać, że powstały one w wyniku samowoli budowlanej. Stwierdzono też, że w okresie późniejszym, na przełomie lat 80/90-tych XX w. w obiektach tych wykonano roboty budowlane, które polegały na wymianie pokrycia dachowego na blachę trapezową, wymianie wewnętrznej instalacji elektrycznej, wymianie starych ścian drewnianych na ściany murowane, wymianie stropu (budynek gospodarczy), wykonano też w ścianie od strony południowej dwa dodatkowe otwory okienne, w których zamontowano okna, a pozostałe okna w ilości 5 sztuk wymieniono na nowe. Ten zakres robót organ I instancji uznał za mieszczący się w pojęciu remontu z elementami przebudowy. W dacie wykonywania ww. robót obowiązywały przepisy ustawy P.b. z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Zgodnie z art. 28 P.b. z 1974 r. oraz § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia na wykonanie obiektu należało uzyskać pozwolenie na budowę, którego inwestorzy nie posiadają. PINB wskazał, że legalizacja robót wykonanych w istniejących obiektach, polegających na przebudowie czy remoncie odbywa się na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów P.b. tj., art. 50 i art. 51 P.b. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdy np. wykonane prace naruszają przepisy techniczno-budowlane bądź stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ stwierdził, że nie zachodziła potrzeba wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż zostały one zakończone. Natomiast roboty budowlane, które obejmowały wymianę elementów konstrukcyjnych, wykonane zostały bez projektu, bez pozwolenia na budowę i bez nadzoru uprawnionej osoby i w sposób naruszający przepisy. Stąd też postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. PINB zobowiązał właścicieli obiektu do przedłożenia ekspertyzy technicznej, określającej jakość wykonanych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynków i zawierającej sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Po przedłożeniu wymaganej ekspertyzy z której wynikała konieczność wykonania robót w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, PINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] nakazał A.J., K.J., L.J., R.J., S.J., Z.J., A.K. - jako współwłaścicielom – doprowadzenie magazynu na wyroby drewniane oraz budynku gospodarczego (wykorzystywanego w części na stolarnię) istniejących na działce nr 1586 w W., gm. [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie robót budowlanych, wyszczególnionych w załączonej do niniejszej decyzji ekspertyzie technicznej, opracowanej przez mgr. inż. J.C., posiadającego uprawnienia budowlane, w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej, nr 92/72 i będącego członkiem [...] Izby Inżynierów Budownictwa - w terminie do dnia 15 maja 2018 r., pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Powołując się na dokonane ustalenia organ stwierdził, że poprzez wykonanie wyszczególnionych w ekspertyzie robót budowlanych budynek zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem i nie będzie stwarzał zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przyjęte rozwiązania zostały pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, zawarto także analizę odprowadzenia wody opadowej z połaci dachów, pod katem oceny wpływu tych wód na działkę sąsiednią. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożyła Z.S. (reprezentująca K.S.). Podniosła, że Pani J. przeprowadziła rozbiórkę domu, obory, małej stolami 5x6 za obornikiem; wybudowała nową stolarnię o wymiarach 16 m x 9,50 m, nielegalnie, z dachem dwuspadowym, 7 okien od strony południowej, na fundamentach betonowych, ściany wymurowane z pustaków. Wskazała, że dom, obora i stolarnia 5x6, były wybudowane 2m od granicy, wody i śnieg spadały na ich posesję, nie zalewały działki 1593/1, której teren jest niższy. Wskazała, że Pani J. winna dokonać rozgraniczenia, wstawienia słupków granicznych, a po rozgraniczeniu powinna zrobić plan na nową stolarnię, zgodnie z przepisami budowlanymi i uzyskać podpisy sąsiadów, którzy winni wyrazić zgodę na budowę stolarni. Podniosła zastrzeżenia i uwagi co do oceny i wyników postępowania dowodowego przeprowadzonego z zeznań świadków. Końcowo wskazano, że rozwiązaniem byłoby przerobienie dachu na jednospadowy przez Panią J., tak by woda nie zalewała działki odwołującej się strony. WINB wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wykonania robót - i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 31 lipca 2018 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko PINB jest prawidłowe i brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. Prawidłowo ustalił czas wykonania przedmiotowych obiektów budowlanych oraz fakt wykonania w latach 80/90 XXw. w tych budynkach robót budowlanych, szczegółowo opisane w decyzji organu I instancji. Zasadnie stwierdzono także, że zakres robót budowlanych wykonanych przy w/w budynkach mieści się w pojęciu remontu z elementami przebudowy (art. 3 pkt 8 i 7a P.b.). Słusznym zatem było zastosowanie art. 50-51 P.b. jako przepisu w oparciu o który należy dokonać oceny prawidłowości wykonanych robót (przepisy przejściowe określone w art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy P.b. odnoszą się do budowy obiektów budowlanych, natomiast nie dotyczą robót budowlanych wykonanych w istniejących obiektach, polegających na przebudowie czy też remoncie). WINB jako prawidłowe ocenił także stanowisko organu I instancji odnośnie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. Wykonanie nałożonych obowiązków doprowadzi budynki do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności do stanu zgodnego z wymogami bezpieczeństwa pożarowego, zawartymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). W ocenie PINB po przeprowadzeniu dowodu z ekspertyzy technicznej i ustaleniu, że zachodzą dające się usunąć nieprawidłowości, zasadnie organ I instancji zobowiązał właścicieli budynków do wykonania robót budowlanych określonych w ekspertyzie i określił termin ich wykonania. WINB stwierdził, że wydana decyzja jest prawidłowa, należało jedynie zreformować sentencję decyzji co do terminu wykonania obowiązku. Skargę na tę decyzję do WSA w Rzeszowie złożył K.S. – zastępowany przez Z. S., wskazując, że nie zgadza się z nią. Podał, że dom mieszkalny, stajnię, gnojownik i małą stolarnię, wybudował ojciec Pani J., 2m od granicy. Budynki winno się rozebrać, a działki rozgraniczyć. Zaznaczył, że w wyniku połączenia nowej stolarni ze stodołą powstał nielegalnie obiekt o wym. 16m x 9,5m, z którego dachu woda opadowa zalewa jego działkę (dom, obora). Poddał w wątpliwość wiarygodność zeznających w sprawie świadków. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej lub celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów i prawidłowość zastosowanej procedury. W świetle brzmienia przepisu art. 145 p 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy (lit. c). Nadto w przypadku stwierdzenia uchybień skutkujących nieważnością decyzji z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym sąd może uwzględnić skargę z przyczyn (nieprawidłowości) innych niż wskazane w skardze, jednak w zakresie dokonywanej kontroli legalności nie może wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy natomiast oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie naruszyła ona prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia podjętego w sprawie niniejszej stanowią przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), będące elementem tzw. procedury naprawczej. Regulacje wynikające z tych przepisów zostały szczegółowo wyjaśnione przez organy obu instancji i nie jest konieczne tu ich ponawianie. Podkreślić jedynie należy, że na podstawie wspomnianego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając jednocześnie termin ich wykonania. Z ust. 7 tegoż przepisu wynika zaś m.in., że przepisy cyt. wyżej ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 i art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (a więc m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska). W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał organom nadzoru budowlanego podstawę do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 (niezgodne z prawem działanie podmiotu i możliwość uchylenia negatywnych skutków takiego działania poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem), a więc zobowiązania inwestora do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarżone rozstrzygnięcie, co należy podkreślić, dotyczy wyłącznie robót budowlanych wykonanych w magazynie na wyroby drewniane i w budynku gospodarczym (wykorzystywanym w części na stolarnię), znajdujących się na działce nr 1586 w W., a na której to działce znajdują się również inne obiekty budowlane – murowane i drewniane - objęte odrębnymi postępowaniami (ze względu na różny czas ich budowy). Z przyczyn zatem wyjaśnionych na wstępie, tj. odnoszących się do zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wszelkie wyjaśnienia i zarzuty zawarte w skardze wykraczające poza zaskarżone rozstrzygnięcie nie mogły mieć żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Z ustaleń organów obu instancji, znajdujących wsparcie w zebranym materiale dowodowym wynika, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane w latach 1938-1950 przez K. i W.K., ówczesnych właścicieli działki nr 1586, będącej aktualnie przedmiotem współwłasności ich córki A.J. i jej dzieci: K.,L., R., S. i Z.J. oraz A.K. Na przełomie lat 80/90 – tych XX wieku w obiektach tych wykonano roboty budowlane, szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w pierwszej instancji, przy czym organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż zakres wykonanych robót budowlanych w w/w obiektach mieści się w pojęciu remontu z elementami przebudowy, zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 i pkt 7a Prawa budowlanego (co przytoczono i wyjaśniono w uzasadnieniu obu decyzji). W ocenie Sądu, opisane roboty budowlane wykonane w przedmiotowych obiektach w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 2 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 tej ustawy w zw. z § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 22 lutego 1975 r. w/s nadzoru urbanistycznego), którym inwestorzy się nie legitymowali. Stąd też, jak zasadnie przyjęły organy nadzoru budowlanego, do oceny prawidłowości tychże robót stosuje się przepisy art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie sprawy niniejszej, jak wynika z akt sprawy, poprzedzone zostało wydaniem przez organ I instancji postanowienia zobowiązującego właścicieli działki nr 1586 i przedmiotowych obiektów do przedłożenia w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej określającej jakość wykonanych robót budowlanych, związanych z remontem i przebudową magazyny na wyroby drewniane i budynku gospodarczego (wykorzystywanego w części na stolarnię), sporządzonej przez posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Nie jest przy tym kwestyjne, że przedmiotowe obiekty usytuowane są bezpośrednio przy granicy działki, ścianą z otworami okiennymi, co nie jest zgodne z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) – (§ 272 ust. 3). Jak wynika z akt sprawy, obowiązek wynikający z w/w postanowienia z dnia 5 kwietnia 2017 r. został przez zobowiązanych wykonany – przedłożyli wymaganą ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr inż. J. C., posiadającego uprawnienia budowlane, w specjalności konstrukcyjno – inżynieryjnej z sierpnia 2017 r. – i zasadnie stanowiła ona podstawę do nałożenia na właścicieli przedmiotowych obiektów obowiązku wykonania określonych w niej robót, w zakreślonym terminie. Wspomniana ekspertyza, stanowiąca załącznik decyzji wydanej w pierwszej instancji, wykazuje w sposób wyraźny i jednoznaczny, że po wykonaniu zaleceń z pkt 5 i pkt 7.1 roboty zostaną doprowadzone "do stanu zgodnego z prawem oraz warunkami technicznymi", istniejący budynek magazynu na wyroby drewniane oraz budynek gospodarczy (wykorzystywany w części na stolarnię) nie będzie stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Trzeba również wskazać, że przyjęte w tej ekspertyzie rozwiązania zostały pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych (jego opinia z dnia 2 sierpnia 2017 r. stanowi zał. nr 5 ekspertyzy). Reasumując, zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w warunkach rozpoznawanej sprawy było prawidłowe i nie naruszyło prawa. Sąd nie podziela zrzutu skargi, jakoby wody opadowe z dachów przedmiotowych budynków zalewały działkę skarżącego (nr 1593/1) oraz jego dom i oborę. Zarzuty te nie zostały wsparte żadnymi dowodami, nadto nie są do pogodzenia z wynikami analizy sposobu odprowadzania wody opadowej z dachów w/w budynków, zawartej w zał. nr 7 ekspertyzy sporządzonej przez mgr. Inż. J. C., znajdującej się w aktach sprawy. Także zawarte w skardze stwierdzenie, "Mam zastrzeżenia do świadków, którzy zeznają nieprawdę F.J., F.J., Ś.A." nie zostało bliżej rozwinięte i poparte dowodami (nie zostały złożone w postępowaniu administracyjnym, ani też dołączone do skargi), stąd też Sąd nie ma możliwości skontrolowania zasadności tych stwierdzeń i tym bardziej zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.