II SA/Rz 438/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. S. i B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i uchyla postanowienie Starosty z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. S. i B. S. solidarnie kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] orzekł o niezbędności wejścia w teren sąsiedniej nieruchomości oznaczonej, jako działka nr 1008 w J. , w celu wykonania przez MC robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji, wymianie więźby dachowej, pokrycia dachu na budynku usługowo – mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr 1007 w [...], objętych decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2016 r. o pozwoleniu na budowę, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygniecie zostało utrzymane w mocy wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. II SA/Rz 261/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi BS i RS (dalej: "skarżących"), wniesione na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. W dniu 21 maja 2018 r. MC zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o wszczęcie egzekucji administracyjnej, celem przymusowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji tego organu z dnia [...] września 2017 r. oraz z dnia [...] października 2016 r. Starosta w dniu 9 sierpnia 2018 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], nałożył na skarżących grzywnę w wysokości 5 000 zł, celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych nr 1/2018 i 2/208 z dnia 21 września 2018 r., wzywając jednocześnie do jej uiszczenia w terminie 7 dni oraz do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytułach wykonawczych w terminie 14 dni. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r. organ I instancji stwierdził niedopuszczalność zgłoszonych przez skarżących zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Uwzględniając zażalenie skarżących, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości postanowienie Starosty z dnia [...] września 2018 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, z postanowienia organu I instancji nie wynikało w jakiej części nałożona grzywna obciąża każdego ze zobowiązanych, jako że grzywnę tę nałożono na dwie osoby fizyczne w wysokości 5 000 zł, bez jednoczesnego wskazania zakresu ich zobowiązania. Ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Starosta nałożył solidarnie na skarżących grzywnę w wysokości 5 000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych nr 1/2018 i 2/208 z dnia 21 września 2018 r., wzywając jednocześnie do jej uiszczenia w terminie 7 dni oraz do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytułach wykonawczych w terminie 14 dni. W podstawie prawnej organ wskazał art. 122 § 1 i § 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm.) - dalej: "u.p.e.a.". Starosta w uzasadnieniu postanowienia podał, że skarżący nie wykonali ciążącego na nich obowiązku udostępnienia nieruchomości, celem wykonania robót budowlanych w budynku zlokalizowanym na działce sąsiedniej, a zatem zachodzą przesłanki do nałożenia na nich grzywny w celu przymuszenia. Ustalając zaś jej wysokość organ podał, że nałożył na skarżących grzywnę w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej art. 121 § 2 u.p.e.a., mając przy tym na uwadze, że ciążący na skarżących obowiązek o charakterze niepieniężnym wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), a zatem w myśl art. 121 § 4 u.p.e.a. grzywna może zostać nałożona jednorazowo. W ocenie organu I instancji, grzywna w wysokości 5 000 zł jest na tyle dotkliwa finansowo, że spowoduje przymuszenie skarżących do wykonania nałożonego na nich obowiązku. Organ podał też, że skarżący w toku postępowania wnieśli zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które nie zostały uwzględnione. Skarżący wnieśli zażalenie na ww. postanowienie organu, zarzucając naruszenie: 1. art. 119 u.p.e.a. poprzez niezasadne zastosowanie tej normy i nałożenie na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie tej grzywny; 2. art. 121 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie niewspółmiernie wysokiej grzywny na zobowiązanych bez podstawy, uzasadniającej wysokość tej grzywny i w wysokości, która nie jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanych; 3. art. 64a u.p.e.a. poprzez naliczenie za wysokiej opłaty za wydanie postanowienia, wynikającej ze zbyt wysokiej grzywny; 4. art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez brak jasnego i precyzyjnego określenia, na czym miałoby polegać wykonanie obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych nr 1/2018 z dnia 24 września 2018r. i 2/2018 z dnia 24 września 2018r., wystawionych przez Starostę Powiatu [...] w sytuacji, gdy skarżący umożliwili inwestorowi wejście na ich grunt, a inwestor nie skorzystał z tej możliwości, a zatem, w ich ocenie, zrealizowali obowiązek, wynikający z w/w tytułów wykonawczych; 5. art. 7, art. 75 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. po. 2096 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez pominięcie złożonych do sprawy przez skarżących fotografii, z których wynika, że inwestor miał możliwość wejścia na teren nieruchomości, gdyż brama wjazdowa na nieruchomość skarżących była otwarta, jednakże inwestor nie skorzystał z tej możliwości, a wobec tego, nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia jest niezasadne, gdyż skarżący zrealizowali swój obowiązek i umożliwili inwestorowi wejście na grunt. Skarżący podnieśli, że organ I instancji błędnie przyjął, że inwestor nie posiada dostępu do pasa gruntu szerokości 1,5 m i długości 15 m, przylegającego do jego budynku, tymczasem pas gruntu przyległy do ogrodzenia drewnianego, które jest zamontowane przy budynku inwestora, na pasie objętym decyzją, zatem w każdym czasie może, a nawet musi, w celu ocieplenia ściany, zdemontować część ogrodzenia, dzięki czemu może uzyskać dostęp do nieruchomości skarżących. Zdaniem skarżących w sprawie nie zachodzą przesłanki do nałożenia na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, bowiem w żaden sposób nie utrudniali inwestorowi realizacji inwestycji, a inwestor w czasie, w którym miał możliwość wykonania prac, nie wystąpił do zobowiązanych w formie pisemnej o umożliwienie wejścia na grunt w zakresie, który został objęty decyzją, ani nie udowodnił, aby podjął jakiekolwiek działania, zmierzające do wejścia na pas gruntu przyległy do budynku inwestora, bez wkraczania na teren nieruchomości zobowiązanych - nieobjęty zakresem decyzji. Wadliwie również przyjęto, że zobowiązani nie wykonali nałożonego decyzją obowiązku, podczas gdy inwestor miał możliwość wejścia na grunt zobowiązanych i przez 12 kolejnych dni roboczych była otwarta brama wjazdowa na nieruchomość skarżących, a uprawniony nie korzystał z możliwości wejścia na teren nieruchomości skarżących. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...]. Powielając uzasadnienie organu I instancji organ odwoławczy podniósł dodatkowo, że przedłożone wraz zażaleniem fotografie nieruchomości nie maja, ze względu ma specyfikę sprawy, wartości dowodowej, bowiem otwarcie bramy nie stanowi dowodu wykonania nałożonego na skarżących obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BS i RS wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając zarzuty sformułowane w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, skarżący zarzucili dodatkowo naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Kolegium, podczas gdy ze zgormadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący w żaden sposób nie utrudniali uprawnionemu realizacji inwestycji; 2. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszystkie okoliczności, w tym poprzez odmówienie wartości dowodowej fotografiom dołączonym do zażalenia. Błędnie organ odwoławczy przyjął, że samo otwarcie bramy nie stanowi dowodu na wykonania obowiązku udostępnienia nieruchomości, jako że sam inwestor nie wykazał, aby próbował w ogóle przystąpić do wykonywania prac budowlanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Z przepisu art. 19 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości. Natomiast z art. 20 K.p.a. wynika, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Problematyka grzywny w celu przymuszenia została unormowana w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dziale III - egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, rozdziale 2, w przepisach art. 119-126. Stosownie do treści art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na podstawie art. 23 § 4 pkt 1 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne, zaś na podstawie art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast art. 17 K.p.a. stwierdza, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 119, art. 122 §1 i §2 oraz art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Postępowaniem egzekucyjnym objęty jest obowiązek określony decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], którą orzeczono o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej nr ewid. 1008 w m. [...], obręb nr 5 w celu wykonania robót budowlanych na budynku usługowo - mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 1007 bezpośredni przy granicy z działką sąsiednią nr 1008 celem możliwości realizacji robót budowlanych zatwierdzonych decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Starosty [...]. Przepis art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej w stosunku do starosty jest wojewoda, to powoduje, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia jest Wojewoda [...], a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (patrz np. postanowienie NSA z 9.09.2015 sygn. akt II OW 91/15). Stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie od postanowienia Starosty [...] naruszyło przepisy o właściwości rzeczowej. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Z mocy art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na tej podstawie Sąd uznał za właściwe uchylenie postanowienia organu I instancji celem zweryfikowania twierdzeń skarżących o wykonaniu obowiązku i podważaniu zasadności nałożonia grzywny w celu przymuszenia. Informacje o wykonaniu obowiązku podał pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 23 maja 2019 r. i dołączonych protokołów Starosty [...] do sprawy: [...] z dnia [...] maja 2019 r. i z dnia [...] maja 2019 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji dokona powyższych ocen i mając na względzie poczynione ustalenia wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego sprawy rozstrzygnięcie. Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, a na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił postanowienie organu I instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.