II SA/Rz 439/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. B. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 439/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi L. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku L. B., Wójt Gminy [....] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem M. S., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z powodu nie spełnienia warunków ustawy o świadczeniach rodzinnych. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że M. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] grudnia 2018 r. ([...]). Wg orzeczenia niepełnosprawność powstała od [...] listopada 2018 r. Tymczasem art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Okoliczność ta powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. W odwołaniu od decyzji L. B. wskazała na naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz naruszenie słusznego interesu strony. Zawnioskowała o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreśliła, że wydana decyzja jest bardzo krzywdząca, a jej uprawnienie wynika z wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Jej zdaniem organ błędnie odczytał i zastosował ww. normę prawną w kształcie zmienionym obowiązującym wyrokiem TK. SKO wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. - powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 17 u.ś.r. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) i odmówiło L. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku koniecznością opieki nad ojcem M. S. urodzonym [...] maja 1934 r. W uzasadnieniu podało, że L. B. jest osobą nieaktywną zawodowo, nie pracuje, nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Z wywiadu środowiskowego wynika, że sprawuje opiekę nad ojcem M. S., legitymującym się orzeczeniem z [...] grudnia 2018 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Orzeczenie wydano na stałe. Ustalono także, że M. S. jest żonaty, a jego żona również legitymuje się orzeczeniem z [...] grudnia 2018 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie wydano na stałe). SKO powołując się na treść art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. oraz na wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis uznany został za niekonstytucyjny. Wynikająca z niego przesłanka w postaci wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę, nie może być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wyjaśniło, że w kontrolowanej sprawie zachodzi inna przesłanka, która powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, a mianowicie sposób sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad ojcem. Nie mieszka ona bowiem razem z ojcem (zamieszkuje w odległości ok. 2 km), zatem oznacza to niemożność sprawowania przez nią stałej opieki, w tym podjęcia przez odwołującą natychmiastowej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, w sytuacji gdyby taka konieczność wystąpiła. Ta okoliczność wyklucza zdaniem SKO, przyjęcie sprawowania przez L. B. opieki nad ojcem w rozumieniu art. 17 u.ś.r. Skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję SKO w części dotyczącej jej pkt II, złożyła L. B. – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A. T. wnioskując o jej uchylenie w zaskarżonej części - dotyczącej pkt II oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak zamieszkania skarżącej z ojcem oznacza niemożność sprawowania przez nią opieki. Wskazała także na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności niewyjaśnienie dlaczego brak zamieszkania skarżącej z ojcem stanowi automatycznie niemożność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym M. S. Uzasadniając stanowisko skarżąca wywiodła, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast sposób sprawowania opieki nie został określony w przepisach u.ś.r. Należy go rozpatrywać przez pryzmat celu regulacji, a zatem mieć charakter stały, bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których to z uwagi nie niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Skarżąca podkreśliła, że wraz z pozostającym pod jej opieką ojcem zamieszkuje odrębnie na terenie tej samej miejscowości. Ojciec ma 85 lat, jest żonaty jednak L. S. również legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wspólnie z małżonkami nie mieszkają inne osoby. Wyjaśniła, że ojciec cierpi na wiele ciężkich i przewlekłych schorzeń. Wymaga pomocy praktycznie we wszystkich czynnościach życia codziennego (mycie, sprzątanie, wizyty u lekarza, badania itp.). Te czynności obciążają skarżącą i wiążą się praktycznie z ciągłą obecnością w domu ojca. Do własnego domu wraca tylko na noc, choć z uwagi na pogarszający się stan ojca często spędza noc w domu ojca. Nawet gdy przebywa poza nim, jest "pod telefonem", by w razie potrzeby w kilka minut dojechać do podopiecznego. Reasumując skarżąca stwierdziła, że mimo oddzielnego zamieszkiwania jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad ojcem, a opieka ta ma charakter całodobowy ("jeśli sytuacja tego wymaga przebywa u ojca także w nocy"). Sposób sprawowania opieki wyklucza podjęcie zatrudnienia, musi pozostawać do dyspozycji przez 24 godziny na dobę. W tych okolicznościach skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium i zarzuciła niedokładne ustalenia stanu faktycznego, w tym nieustalenie rzeczywistego zakresu opieki nad ojcem W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." Zgodnie z brzmieniem tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, powoływanym przez organy obu instancji, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia przesłanki wymienione w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. W kontrolowanej sprawie skarżąca i jej ojciec spełniają przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 powyższego artykułu, tj. na skarżącej jako córce M. S. ciąży obowiązek alimentacyjny (nie zachodzi przy tym przypadek z ust. 1 a), nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem, zaś M. S. legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2018 r. ([...]) Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności (wydanym na stałe). U podstaw odmowy przez organ I instancji przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego legła okoliczność, iż według orzeczenia z dnia [...] grudnia 2018 r. znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2018 r., jednocześnie nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, co pozostaje w związku z treścią art. 17 ust. 1b ustawy cyt. wyżej: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia". Niespełnienie przesłanek z tego przepisu skutkowała odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. Trzeba podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. , K38/13 (wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 23.10.2014 r. poz. 1443) stwierdził, że w zakresie jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określanego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił zatem przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.2017 r., I OSK 479/16. LEX nr 2328756 i z dnia 11.07.2017 r. I OSK 1600/16, LEX nr 2376723). Dokonując zatem odmiennej wykładni powyższego przepisu Wójt Gminy [...] wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ("orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne."). SKO rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez L. B., uwzględniło przywołany wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., jednakże odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dopuściło się naruszenia prawa, tj. przepisów prawa materialnego i procesowego prowadzącego do wzruszenia wydanej przez niego decyzji. Otóż Kolegium wskazując, że L. B. nie zamieszkuje wspólnie z ojcem uznało, iż nie sprawuje ona nad nim stałej opieki) niemożliwe jest podjęcie przez nią natychmiastowej opieki nad niepełnosprawnym ojcem w sytuacji gdyby taka konieczność wystąpiła (i okoliczność ta "finalnie wyklucza" przyjęcie sprawowania przez L. B. opieki nad ojcem w rozumieniu art. 17 ustawy. W ocenie Sądu, stanowisko to nie zasługuje na akceptację. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. jako przesłankę warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazuje sprawowanie opieki nad wymienionymi w nim osobami. Sposób jednakże jej sprawowania nie został w u.ś.r. określony (słownik wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki). W związku z tym należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której niewątpliwie wynika, ze musi ona mieć charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, a których ona sama sobie – z uwagi na niepełnosprawność – nie jest w stanie zapewnić. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15 (LEX nr 2240790), określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie to tylko przez część doby, zatem sporadycznie". Jak wynika z przeprowadzonego w styczniu 2019 r. wywiadu środowiskowego skarżąca L. B. wraz z pozostającym pod jej opieką ojcem (ur. 1934 r.) – a także matką (ur. 1940 r.) – zamieszkują odrębnie w tej samej miejscowości, w odległości ok. 2 km. M. S. leczy się na nadciśnienie, neurologicznie, ma problemy z utrzymaniem równowagi, a także ma problemy z pamięcią. Wymaga pomocy w czynnościach życia codziennego (np. mycie, sprzątanie, podawanie lekarstw, zakupy – wykup leków, wizyty u lekarza, opłacanie rachunków, zabezpieczenie opału). Obciąża to skarżącą która u ojca jest codziennie, przyjeżdża również w nocy (np. gdy rodzicie maja problemy z nadciśnieniem). M. S. mieszka wprawdzie wspólnie z żoną, która również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie jest w stanie zapewnić mu koniecznej opieki (sama też wymaga opieki). Opisane wyżej okoliczności związane ze sposobem sprawowania przez skarżącą opieki nad ojcem nie pozwalają Sądowi na akceptację stanowiska organu odwoławczego, iż nie wyczerpują one kryterium stałości sprawowania opieki i dopiero zmiana okoliczności faktycznych "którą byłoby wspólne zamieszkanie i sprawowanie opieki w sposób stały" powodowałyby możliwość ponownego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności te nie zostały przez Kolegium wyjaśnione i ocenione, zgodnie z reguła wyrażoną w art. 7 K.p.a. i przepisami art. 75 i nast. K.p.a. Trzeba też podkreślić, ze w warunkach rozpoznawanej sprawy Kolegium całkowicie niezasadnie wiąże spełnienie przesłanki stałego sprawowania opieki przez skarżącą od wspólnego jej zamieszkiwania z ojcem. Taki warunek nie wynika z wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., który to przepis przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Oczywiście, w kontekście tego przepisu, nie można wykluczyć sytuacji, w której sprawowanie opieki – z uwagi chociażby na stan zdrowia osoby wymagającej opieki – wymagałoby stałego z nią przebywania (co w praktyce oznaczałoby wspólne zamieszkiwanie), bądź korzystania z pomocy innych osób, jednakże wymaga to każdorazowo sprawdzenia i uzasadnienia; dotychczas okoliczności przemawiających za przyjęciem takiej sytuacji nie stwierdzono, a Kolegium ich nie wykazało. Mając to wszystko na uwadze należało uznać, że wskazane przez organy obu instancji przyczyny z powodu których odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (brak wykazania spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności i sprawowania opieki w sposób stały) w rzeczywistości nie zachodziły, wobec powyższego zaskarżona decyzja i wydana w pierwszej instancji decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. ([...]) wydane zostały z naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., tj. w wyniku błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. Nie zachowano też bez wątpienia zasady określonej art. 8 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zatem zasadne było usuniecie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają z przedstawionych wyżej uwag dotyczących stosowania art. 17 ust. 1 i 1 b u.ś.r. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a.