II SA/Rz 44/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. H. i W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości działek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. H. i W. H. solidarnie kwotę 394 zł /słownie: trzysta dziewięćdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 44/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A. H. i W. H. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). W prowadzonym z urzędu postępowaniu Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] marca 2011 r. decyzję nr [...], którą ustalił A. H. oraz W. H. opłatę w wysokości 8678,00 zł z tytułu wzrostu wartości działek nr: 1758/3 o pow. 0,0564 ha i 1758/4 o pow. 0,0559 ha, położonych w obrębie [...] na skutek uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] – "Obszar [...]". W związku z odwołaniem A. i W. H. od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchyliło je i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, zamiast Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto wytknął, iż uzasadnienie objętej odwołaniem decyzji nie odpowiada wymogom określonym w k.p.a. Następnie Wójt Gminy [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalił ponownie A. H. i W. H. jednorazową opłatę w związku z uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] – "Obszar [...]" - w wysokości 3.831,60 zł z tytułu wzrostu wartości sprzedanej części działki nr 1758 położonej w obrębie [...] odpowiadającej wydzielonym w wyniku podziału działkom o numerach: 1758/3 o pow. 0,0564 ha i 1758/4 o pow. 0,0559 ha (dla których Sąd Rejonowy [...] prowadził w dniu sprzedaży księgę wieczystą nr [...]), zobowiązując jednocześnie wyżej wymienionych do uiszczenia tej opłaty w terminie 14 dni od ostateczności niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że uchwałą Nr [...] z dnia 28 września 2007 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] – "Obszar [...]" Rada Gminy [...] ustaliła (§ 73) stawkę procentową opłaty jednorazowej od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 % dla terenów położonych w konturze "MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Po wejściu w życie tej uchwały, małżonkowie A. i W. H. w dniu 8 kwietnia 2008 r. zbyli stanowiącą ich współwłasność nieruchomość – działkę nr 1758/4 o pow. 0,0559 ha oraz w dniu 15 maja 2008 r. działkę nr 1758/3 o pow. 0,0564 ha. W ocenie organu, sprzedane działki podlegają jednorazowej opłacie w myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydzielono je bowiem w wyniku podziału na części działki nr 1758, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem MPZP Gminy [...] "Obszar [...]" w związku ze zmianą przeznaczenia. Według wcześniej obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Gminy [...] (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 4.02.1992 r.), który utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., działka nr 1758 położona w M. znajdowała się w konturze "RP" - tereny upraw rolnych polowych. Natomiast w nowym planie umiejscowiona jest w konturze 1.MN.42 – tereny zabudowy jednorodzinnej. Na podstawie sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych organ ustalił, że działka nr 1758, podzielona następnie na działki nr 1758/3 i nr 1758/4, w dniu uchwalenia MPZP Gminy [...] – "Obszar [...]" objęta była gruntem ornym klasy II, miała regularny prostokątny kształt, była niezabudowana, bez ogrodzenia, nie posiadała uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej; dostęp do lokalnych dróg publicznych realizowany był po pasie gruntu nieurządzonego, a jedynie wydzielonego pod drogi. Wycenę wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem MPZP Gminy [...] – "Obszar [...]" ustalono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu MPZP a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wycenę nieruchomości przeprowadzono przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównania nieruchomości parami, przy czym do działek budowlanych przyjęto do porównania działki o zbliżonej powierzchni do działki wycenianej przed podziałem. Powyższe zapewnia, że określony w operacie wzrost wartości nieruchomości wynika tylko i wyłącznie z uchwalenia MPZP Gminy [...] – "Obszar [...]" i nie jest wywołany podziałem nieruchomości. Wzrost wartości za sprzedaną działkę nr 1758/3 wyliczony został w operacie szacunkowym z dnia 5 stycznia 2012 r. na kwotę 6414,00 zł, natomiast za sprzedaną działkę nr 1758/4 na kwotę 6358,00 zł, łącznie zatem za obie działki wzrost ten wyniósł 12.772,00 zł, co przy zastosowaniu stawki wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 % daje kwotę opłaty jednorazowej od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 3831,60 zł. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i W. H., kwestionując prawidłowość sporządzonych operatów szacunkowych. Zarzucili, że biegły dokonując oszacowania nieruchomości przyjął działki znacznie różniące się powierzchnią, położeniem oraz innymi czynnikami wpływającymi na ich wartość. Zwrócili uwagę, że przedmiotowe operaty winny były zostać poddane kontroli w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazali, że kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach wskazało, że A. i W. H. po wejściu w życie MPZP Gminy [...] – "Obszar [...]" dokonali sprzedaży działek nr 1758/3 i nr 1758/4, odpowiadającym części działki nr 1758. Sprzedane działki podlegają, zdaniem organu, opłacie planistycznej, bowiem wydzielone je z działki nr 1758, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem wskazanego planu. Wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku ze zmianą przeznaczenia działki z terenów upraw rolnych polowych na tereny zabudowy jednorodzinnej. Ustalenia wysokości opłaty dokonano na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. W. Łącznie wzrost wartości nieruchomości (obydwie działki) wyniósł 12.772,00 zł, co przy zastosowaniu 30 % stawki wzrostu dało opłatę w wysokości 3.831,60 zł. Kolegium zaznaczyło, że opłata określona w art. 36 ust. 4 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi należność publiczno-prawną przypadającą gminie i brak jest jakichkolwiek podstaw do odstąpienia od jej pobrania. A. H. i W. H. zaskarżyli tę decyzję. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili 1) naruszenie prawa materialnego tj. - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez przyjęcie dla obliczeń w przedmiocie wyceny metody porównywania parami, przy jednoczesnym pobieżnym jedynie uzasadnieniu podstaw jej stosowania, podczas gdy metoda korygowania ceny średniej najpełniej oddaje charakter stosunków na nieruchomościach, których dotyczy sprawa, a tym samym daje najbardziej miarodajne wyniki, - art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) przez pominięcie faktu, iż w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające poddanie sporządzonego operatu szacunkowego pod ocenę odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co uniemożliwiło faktyczną weryfikację przyjętej metody szacowania nieruchomości, 2) naruszenie przepisów postępowania: - art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez niedopełnienie przez organ obowiązków w zakresie wyczerpującego zebrania dowodów i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także kompleksowej oceny materiału dowodowego, - art. 84 k.p.a. przez brak dopuszczenia opinii drugiego biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, w sytuacji zrezygnowania z weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych, - art. 107 § 1 k.p.a. przez pominięcie zarzutów odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, w szczególności dotyczących zastosowanej metody wyceny. Skarżący zwrócili uwagę, że rozporządzenie w sprawie wyceny (...) dopuszcza przy dokonywaniu wyceny zastosowanie jednej z trzech metod. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przyznaje wprawdzie prawo wyboru metody szacowania biegłemu, co jednak nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku kontroli zasadności takiego wyboru. Kontroli takiej nie dokonał tymczasem Wójt Gminy [...]. Także sporządzający operat biegły nie wskazał okoliczności, jakie przemawiają za wybraną przez niego metodą, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że wybór zastosowanej metody uwarunkowany jest "liczbą transakcji kupna – sprzedaży na rynku lokalnym nieruchomości podobnych do wycenianej". Następnie skarżący podnieśli, że samodzielna ocena przez organ sporządzonego operatu szacunkowego jest nieuprawniona, wobec braku posiadania "fachowej" wiedzy w tym zakresie. Organ jest natomiast uprawniony do badania wartości dowodowej takiego dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty przedstawione w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o ustaleniu dla A. i W. H. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) zasady dwuinstancyjności tego postępowania wynika, że organ II instancji zobligowany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Oznacza to, że tak jak organ I instancji powinien on dążyć do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Jeśli natomiast stwierdzi jakiekolwiek braki w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym winien, po myśli art. 136 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające (bądź zlecić go organowi, który wydał decyzję) w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Następnie zadaniem organu odwoławczego jest, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., rozpatrzenie wszystkich zebranych dowodów oraz ich ocena dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Podkreślić należy, że podjęte przez organ czynności powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, który to wymóg wynika wprost z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej ma zatem przedstawiać zajęte przez organ stanowisko oraz motywy, które za stanowiskiem takim przemawiają. W przypadku decyzji organu II instancji konieczne jest także ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, jednak do zarzutów tych winien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 6.08.1984 r., II SA742/84 ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji standardów tych nie spełnia. Kolegium ograniczyło się w nim do powołania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nota bene organ niewłaściwie powołuje tekst ustawy jako Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm., podczas gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał tekst jednolity ogłoszony 12.06.2012 r. w Dz. U. pod poz. 647) – art. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 12, a także do kilkuzdaniowej informacji o tym, że w Miejscowy Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] – "Obszar [...]" ustalono jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obszarze MN – 30 %, że skarżący dokonali sprzedaży działek nr 1758/3 i nr 1758/4, odpowiadającym części działki nr 1758, której wartość wzrosła w związku ze zmianą przeznaczenia działki z terenów upraw rolnych polowych na tereny zabudowy jednorodzinnej, a także że ustalenia wysokości opłaty dokonano na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. W. Kolegium nie ustosunkowało się natomiast do zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, przedstawionych szczegółowo w odwołaniu. Art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, nie wyższą jednak niż 30 % wzrostu wartości. Z art. 2 pkt 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przez wartość nieruchomości należy rozumieć jej wartość rynkową. Przepisy tej ustawy nie normują natomiast zasad ustalania wartości nieruchomości, odsyłając wprost (art. 37 ust. 11) do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Odnosząc się do wskazanej regulacji należy stwierdzić, że określanie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej dokonywane jest przez rzeczoznawców majątkowych, którzy w wyniku wyceny nieruchomości określają jej wartość rynkową (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2), a następnie sporządzają na piśmie opinie o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania jej wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych spraw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania , formę i treść operatu szacunkowego określa, wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnia się przeznaczenie tej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości (§ 50 ust. 1 rozporządzenia). Przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2). Z przytoczonych uregulowań wynika, że wysokość opłaty planistycznej została zdeterminowana treścią operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Ten dowód z opinii biegłego ma zatem kluczowe znaczenie w sprawie. Zawarte w odwołaniu strony skarżącej zarzuty były konkretne, zarzucały nieprawidłowości sporządzenia operatu, w tym kwestionowały przyjętą przez biegłego metodę porównywania parami, jak również przyjęcie do porównania działek znacznie różniących się. Wskazano też na potrzebę poddania kontroli sporządzenia operatu w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do zarzutów odwołania w żaden sposób, nie dokonało też właściwej analizy sporządzonego operatu, a tym samym naruszyło zasady kompleksowej i wszechstronnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) praz prawidłowości sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.). Okoliczności te wskazują jednoznacznie, że Kolegium nie zrealizowało spoczywającego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, a zatem podjęte przez nie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Jednocześnie należy podkreślić, że rzeczą Sądu nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem powołanego na wstępie art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśni kwestie podniesione w odwołaniu A. i W. H., w tym w razie potrzeby zasięgnie opinii uzupełniającej i ustosunkuje się do zarzutów skarżących w uzasadnieniu decyzji.