II SA/Rz 44/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Przedmiotem skargi K.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium") z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu opieki społecznej, którą wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...] Dyrektor Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił skierowania wnioskodawcy do domu pomocy społecznej. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca ma 65 lat i zamieszkuje wraz z byłą żoną, synem i synową i trójką wnuków w piętrowym murowanym wieloizbowym domu, gdzie prowadzi odrębne jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z renty KRUS w wysokości 1, 108, 95 zł. Ponadto jest właścicielem gospodarstwa rolnego i fermy drobiu, którą wydzierżawił synowi, odmówił jednak podania wysokości uzyskiwanego z tego tytułu dochodu. Wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym z tytułu upośledzenia narządów ruchu i choroby o podłożu neurologicznym i wymaga pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Porusza się na wózku inwalidzkim. Organ wskazał, że wnioskodawca nie leczy się i nie uczestniczy w procesie rehabilitacji, wobec czego nie ma możliwości należytego wyjaśnienie stanu jego zdrowia i umieszczenia go w dps ze względu na chorobę. Także nie stanowi przesłanki do udzielenia takiej pomocy wiek wnioskodawcy wynoszący 65 lat. Z kolei zaproponowane przez organ formy pomocy w okresie od sierpnia do września 2015 r., tj. usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, uczestnictwo w Środowiskowym Domu Pomocy Społecznej dla osób niepełnosprawnych w ramach dziennego pobytu, czy też próby poszukiwania prywatnego dps nie spotkały się z pozytywną reakcją wnioskodawcy. Niewyjaśnienie wszystkich ważnych okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz brak współpracy w rozwiązaniu sytuacji wnioskodawcy poprzez nieujawnienie pełnej rzeczywistej sytuacji dochodowej i odmowa podania adresów kontaktowych dorosłych dzieci zobowiązanych do alimentacji wobec ojca uniemożliwiła udzielenie wnioskowanej pomocy w trybie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., dalej "u.p.s.") W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie spełnia przesłanki określone w art. 54 ust. 1 U.p.s. do umieszczenia go w dps. Wymaga bowiem całodobowej opieki zarówno z powodu wieku, choroby, jak i nie pełnosprawności. Wbrew twierdzeniem organu, nie jest możliwe prawidłowe zapewnienie mu wszelkiej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu jego zamieszkania. Fakt zamieszkiwania pod jednym dachem z członkami rodziny nie świadczy jeszcze o tym że ma zapewnioną opiekę i pomoc Opisaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 54 u.p.s. prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przesłanki zawarte w cytowanym przepisie nie ziściły się, bowiem to odwołujący zrezygnował z każdej realnej propozycji wsparcia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania czy uczestnictwa w Środowiskowych Domu Pomocy Społecznej dla osób niepełnosprawnych. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że umieszczenie w dps jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej. Niewyczerpanie innych form pomocy, brak współpracy z organem i woli odwołującego w pokonywaniu trudności życiowych stanowi przeszkodę do skierowania go do domu pomocy społecznej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się K.B., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Wyjaśnił, że jako człowiek bardzo chory poruszający się na wózku inwalidzkim nie potrafi współdziałać z pracownikiem socjalnym w miejscu zamieszkania. Jego życie w chwili obecnej jest wegetacją. Będąc pensjonariuszem Domu Pomocy Społecznej miałby zapewnioną kompleksową opiekę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W trakcie rozprawy przed WSA skarżący oświadczył, że chciał korzystać z pomocy oferowanej przez MOPS w miejscu zamieszkania, lecz okazało się to niemożliwe. Osoba, która miała się nim opiekować została przez eks-żonę wyproszona z domu. Efekt jest taki, że nadal ma niezaspokojone potrzeby m.in. w zakresie zakupów i codziennej opieki. Pokój w którym zamieszkuje jest nieposprzątany, a skarżący korzysta z kaczki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Przedmiotem kontroli WSA była w niniejszej sprawie decyzja SKO, którą Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej strony skarżącej. Opisane decyzje zostały wydane na podstawie regulacji materialnoprawnych zamieszczonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.; zwana dalej u.p.s). Ustawowe przesłanki skierowania do domu pomocy społecznej określa art. 54 ust. 1 u.p.s., który stanowi : Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na podstawie analizy powyższej regulacji można wyprowadzić wniosek, że o skierowaniu do domu pomocy społecznej decyduje zaistnienie trzech rodzajów przesłanek : 1) zaistnienie okoliczności ściśle związane z osobą, do której ma zostać adresowane świadczenie skutkujące wymogiem sprawowania całodobowej a więc nie tylko częściowej opieki w postaci wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2) brak możliwości samodzielnego funkcjonowania czyli stała i zupełna nieporadność w załatwianiu podstawowych potrzeb życiowych, decydująca o konieczności sprawowania bieżącej i całodobowej opieki w ramach zakładowych instytucji pomocy społecznej, 3) brak możliwości zapewnienia potrzebującemu niezbędnych w ustalonych warunkach całodobowych usług bytowych i opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Jest oczywistym, że dla pozytywnej konkretyzacji prawa do świadczeń opiekuńczych w domu pomocy społecznej konieczne jest wykazanie wszystkich wyżej opisanych warunków, co powoduje że umieszczenie w tej placówce jest środkiem ostatecznym, stosowanym dopiero wówczas gdy stwierdzone zostaną niemożliwe do przezwyciężania przeszkody stworzenia warunków koniecznej w danych okolicznościach opieki w miejscu aktualnego pobytu potencjalnego świadczeniobiorcy lub też w ośrodku wsparcia. WSA zmuszony był uchylić kontrolowane decyzje o czym zadecydowały następujące powody. Po pierwsze, w niniejszej sprawie zarówno Burmistrz jak i SKO nie wypowiedziały się w swych decyzjach na temat tego czy skarżący wymaga całodobowej opieki z powodu stwierdzonej u niego znacznej niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji na podstawie kopii orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z [...] grudnia 2012 r., [...], uznał że skarżący wymaga pomocy innej osoby w związku ze swą ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji z powodu niedowładu kończyn dolnych. Niewątpliwie organ pierwszej instancji wyraźnie wykluczył w niniejszej sprawie pozostałe powody umieszczenia w domu pomocy społecznej w postaci wieku oraz choroby. Nie wykluczono jak również nie potwierdzono, że niepełnosprawność skarżącego zupełnie uniemożliwia mu samodzielne funkcjonowanie w codziennym życiu. Innymi słowy, chodziło o jednoznaczne stwierdzenie czy K. B. ze względu na swą niepełnosprawność jest w stanie samodzielnie zaspokajać niektóre z niezbędnych potrzeb życiowych, czy też jego aktualna sytuacja wymaga pomocy we wszystkich koniecznych do utrzymania godnego życia aktywnościach. Skierowanie do domu pomocy społecznej będzie wówczas zasadne gdy jego celem będzie objęcie pełnego katalogu świadczeń zaspokajających wszelakie potrzeby wynikające z bytowania człowieka. W zakończonym przed Organami postępowaniu należało wyjaśnić możliwość wyeliminowania innych form usług opiekuńczych w tym usług opiekuńczych w ośrodku wsparcia. Ponieważ nie wypowiedziano się wyraźnie o skutkach niepełnosprawności dla samodzielnej egzystencji skarżącego, to nie można było potwierdzić odmowy skierowania go do domu pomocy społecznej. Po drugie, z treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć wynika, że zasadniczym motywem odmowy skierowania do domu pomocy społecznej było niewyjaśnienie wszystkich ważnych okoliczności sprawy oraz brak współpracy w rozwiązywaniu sytuacji w jakiej znajduje się skarżący, poprzez nieujawnienie pełnej i rzeczywistej sytuacji dochodowej oraz niechęć do podania adresów kontaktowych dorosłych dzieci zobowiązanych do alimentacji na rzecz ojca. Organ pierwszej instancji, zauważa też okoliczności związane z pobytem skarżącego w Domu Pomocy Społecznej jak również w Środowiskowym Ośrodku Wsparcia, jednak nie ocenia tych okoliczności pod kątem spełnienia warunków umieszczenia w domu pomocy społecznej z art. 54 ust. 1 u.p.s. SKO stwierdza dodatkowo, iż odwołujący się odmówił przyjęcia pomocy w formie usług opiekuńczych, stąd według tego Organu odmowa skierowania jest w pełni uzasadniona. WSA nie mógł podzielić tak dokonanej oceny zebranego materiału dowodowego, który winien był zostać uzupełniony na podstawie art. 7, 77 i 80 K.p.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że wyjaśnienie sytuacji majątkowej osoby potrzebującej pomocy społecznej, ma istotne znaczenie ale dla sprawy ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, nie zaś sprawy skierowania do tej placówki. Dla zastosowania art. 54 ust. 1 u.p.s. sytuacja majątkowa osoby wymagającej całodobowej opieki nie może mieć znaczenia wpływającego na końcowe rozstrzygnięcie, gdyż udzielenie rozważanego świadczenia nie jest zależne od spełnienia kryterium dochodowego. Kwestie z których powodu odmówiono skierowania powinny być wyjaśniane w ramach postępowania o ustaleniu odpłatności za pobyt. Poza tym, Organ pierwszej instancji zaprzeczył w uzasadnieniu decyzji swej niewiedzy o pełnych dochodach K.B. skoro ustalił, że w/w od grudnia 2013 r. otrzymuje od swego syna dochód w wysokości 1000 zł miesięcznie z tytułu dzierżawy fermy drobiu. Także kwestie związane z ustaleniem adresów zamieszkania córek skarżącego mogły zostać z łatwością ustalone poprzez odebranie oświadczeń od byłej żony skarżącego, jego syna czy choćby poprzez wykorzystanie przepisów ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2016 r. poz. 722) o udostępnianiu danych z rejestru PESEL oraz rejestrów mieszkańców. Niezasadnie uznano więc brak możliwości ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Po trzecie, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza niezaistnienia trzeciego z wymaganych prawem warunków skierowania do domu pomocy społecznej w postaci niemożliwości zapewnienia skarżącemu niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Przede wszystkim nie ustalono w oparciu o ocenę potrzeb skarżącego jakich koniecznych usług opiekuńczych wymaga on ze względu na niepełnosprawność. W konsekwencji nie wyjaśniono czy te konieczne usługi byliby w stanie zapewnić pozostali mieszkańcy m.in. była żona i syn skarżącego. W tym zakresie, Organy nie poddały należytej ocenie oświadczenia skarżącego z dnia 16 września 2015 r., jak również oświadczenia Z.B. o tym, że sprawuje opiekę nad swym były mężem. Jeżeli potrzeby osoby wymagającej pomocy może zapewnić mieszkająca z nią rodzina, to nie sposób stwierdzić zaistnienia pozytywnego warunku zastosowania art. 54 ust. 1 u.p.a. Ponadto, Organy zgodnie uznały, że skarżący zrezygnował z oferowanych mu usług opiekuńczych. Tymczasem w aktach sprawy nie można doszukać się dowodów na takie zachowanie skarżącego, które potwierdzałoby to ustalenie (pisemne oświadczenie o rezygnacji z proponowanych usług) a tym bardziej przyczyn tej rezygnacji, co ma znaczenie dla podstaw konkretyzacji art. 54 ust. 1 u.p.s. Z treści zaświadczenia kierownika środowiskowego domu samopomocy w W.G. z dnia [...] września 2015 r. wynika, że skarżący był uczestnikiem obserwującym zajęcia prowadzone w ośrodku na zasadzie dobrowolności. Zgromadzone w aktach sprawy dowody, nie wypowiadają się na temat rezygnacji skarżącego z tej formy usług opiekuńczych oraz co istotne także przyczyn rezygnacji. W rezultacie, nie wyjaśniono czy przyczyną tej rezygnacji był niewystarczający w stosunku do potrzeb strony zakres usług opiekuńczych świadczonych w placówce pomocy społecznej. Jeżeli bowiem przyczyna rezygnacji tkwiła w zbyt wąskim w stosunku do potrzeb zakresie świadczonej pomocy, to nie można było wykluczyć zaistnienia okoliczności warunkujących zastosowanie art. 54 ust. 1 u.p.s. Pracownik socjalny sporządził w dniu [...] sierpnia 2015 r. notatkę z której wynika, że K.B. wyraża zgodę na pomoc w formie zaoferowanych mu usług opiekuńczych. Na rozprawie przed WSA skarżący wyjaśnił, że mająca się nim opiekować pracownica MOPS została przez byłą żonę wyproszona z domu. Wyjaśnienia skarżącego są spójne z treścią karty wizyt w rodzinie, gdzie w pozycji nr 5 opisującej wydarzenia z dnia 12 sierpnia 2015 r. odnotowano, iż opiekunka sama zrezygnowała z pracy usługowej, a podłożem tej rezygnacji był fakt zamieszkiwania w domu dwóch kobiet, przez co opieka stała się niekomfortowa. Z tej przyczyny, nie można było przyjąć ustaleń organów, że to skarżący rezygnował z oferowanej mu pomocy w miejscu zamieszkania. Organy nie wyjaśniły dokładnie przyczyn, dla których opieka w miejscu zamieszkania stała się niekomfortowa, a w szczególności nie przesłuchano pracownicy co do okoliczności jej rezygnacji. Na istnienie konfliktu rodzinnego zwracał skarżący uwagę w toku postępowania, podnosząc że nie jest prawdą, iż żona opiekuje się nim. Jednocześnie była żona skarżącego twierdzi, że od wielu lat sprawuje nad nim opiekę. Organy obu instancji nie wypowiedziały się żadnym słowem o tym czy istniejący konflikt rodzinny uniemożliwia realizację pomocy w miejscu zamieszkania K.B., co ma znaczenie dla warunków konkretyzacji art. 54 ust. 1 u.p.s. Jeżeli bowiem wizytom opiekunki sprzeciwiają się pozostali domownicy, to nie sposób wykluczyć spełnienia powyższego warunku przyznania świadczenia. Dodać jeszcze należy, że w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu (vide : zawiadomienie Dyrektora MOPS z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]), natomiast Burmistrz wskazuje w swej decyzji na K.B. jako na wnioskodawcę postępowania. Zdaniem WSA w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy, nie był wystarczający dla negatywnego jak i pozytywnego zastosowania art. 54 ust. 1 u.p.s. Dopuszczono się więc naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 i 80 K.p.a. Nie rozstrzygnięto bowiem o tym, czy niepełnosprawność skarżącego jest powodem, dla którego nie może on samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Nie wyjaśniono również czy istniejący konflikt skarżącego z rodziną uniemożliwia zapewnienie niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu aktualnego pobytu, a poza tym nie udowodniono przyczyn jak i samej rezygnacji z oferowanych skarżącemu usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania jak i w środowiskowym domu samopomocy. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym w zakresie stosowania art. 7, 77, 80 i 136 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądziło o konieczności uchylenia wydanych decyzji na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie Organy powinny wyjaśnić m.in. w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jak również aktualną sytuację czy skarżący ze względu na swą niepełnosprawność może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a więc czy jest zupełnie nieporadny i z tej przyczyny winien być otoczony opieką całodobową a nie częściową (np. w formie usług przewidzianych w art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 u.p.s.). Sąd podkreśla, iż brak zupełnej nieporadności, rozumiany jako stała czasowo niemożliwość jakiegokolwiek funkcjonowania, nawet w ograniczonym do niezbędnego minimum zakresie w codziennym życiu, nie będzie pozwalać na skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej, a może uzasadniać objęcie go innymi znanymi ustawie formami pomocy społecznej. W przypadku wykazania najwyższego stopnia nieporadności a więc tego, że skarżący w ogóle nie jest w stanie samodzielnie i w stopniu minimalnym załatwiać swych potrzeby bytowych, zadaniem Organu będzie ustalenie jak ten podstawowy warunek oraz relacje z pozostałymi mieszkańcami, wpływają na możliwość zapewnienia mu pomocy poprzez świadczenie usług opiekuńczych. Z wyżej wyłożonych przyczyn Sąd zmuszony był uchylić decyzje organów obu instancji na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano ze względu na ich brak.