II SA/Rz 440/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 440/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., [...] Wojewoda [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w R., stanowiącej własność Gminy Miasta [...], oznaczonej jako działki nr 1486/4 o powierzchni 6a 94m2 i nr 1486/6 o powierzchni 21a 67m2 w obrębie [...], powstałej ze zmiany oznaczenia i podziałów dawnej działki nr 8/6 obręb [...], na rzecz Z. K. a także o zwrocie przez wyżej wymienioną na rzecz Gminy Miasto [...] kwoty 57 366,59 zł, w terminie 2 miesięcy od dnia kiedy decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanie się wykonalna. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych, postępowanie toczy się od 25 listopada 1999 r. kiedy to Z. K. (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości, a to działki nr 8/6 i działki nr 8/8 (o powierzchni 18a 77m2) o łącznej powierzchni 69a 88m2 wywłaszczonych aktem notarialnym Rep. A nr [...] z 12 kwietnia 1972 r. Podała, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia 25 maja 1994 r., sygn. akt [...] nabyła powyższe działki w drodze spadku po ojcu J. R. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że działki te nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem podanym przy wywłaszczeniu, tj. na powstanie miejsc parkingowych. Jak wynika z akt administracyjny aktem notarialnym z dnia 12 kwietnia 1972 r., Rep. A. Nr [...] Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 19061 r., Nr 18, poz. 94) od J. R. nieruchomość położoną w R., oznaczoną jako działka nr 8/6 i działka 8/8 o łącznej powierzchni 69a 88m2 w obrębie [...], objętych KW Nr [...], otrzymując odszkodowanie w kwocie 25930,88 zł. Z treści aktu notarialnego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna była Skarbowi Państwa pod budowę parkingu przy ul. K. w R., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Wydział Budownictwa i Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] września 1968 r., Nr [...] Działka nr 8/8 o powierzchni 18a 77m2 obr. [...] podzieliła się na działki nr 8/9 oraz nr 8/10. Obecnie działka 8/9 odpowiada działce nr 1480 obr. [...], natomiast działka nr 8/10 odpowiada części działki 1482/1 w obr. [...]. Działka zaś 8/6 o powierzchni 0,5111 ha obr. [...] odpowiada obecnie działce 1486/1 obr. [...] i działce 1486/2 obręb [...], powstałych z podziału działki nr 1486 obr. [...]. Na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) działki 8/10, 8/9 oraz 8/6 stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] października 1993 r., Nr I.dz. [...] Zarząd Miasta oddał działkę nr 8/10 w użytkowanie wieczyste Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji, a następnie działka ta w formie aportu została przekazana w użytkowanie wieczyste A. – sp. z o.o. z siedzibą w R., co nastąpiło na podstawi aktu notarialnego z dnia 9 kwietnia 1997 r., [...]. W wyniku przeprowadzonych oględzin w terenie ustalono, że działka nr 1486/2 oraz część działki nr 1486/1 stanowią ogrodzony teren, który w przeszłości był wykorzystywany przez komis samochodowy. Obecnie na tym terenie nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza, teren ten nie jest również wykorzystywany jako parking. [...] Zarząd Melioracji Wodnych w odpowiedzi na prośbę organu I instancji, przekazaną przez Biuro Gospodarki Mieniem Miasta o przesłanie informacji potwierdzonych stosownymi dokumentami, dotyczącej daty wybudowania parkingu na obecnej działce nr 1486/2 i części działki nr 1486/1 wskazało, że nie posiada dokumentów archiwalnych dotyczących nabycia parkingu przy ul. K. w R. Informacji dotyczących daty wybudowania parkingu nie posiadał również Wydział Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miasta, do którego również zwrócił się organ I instancji. Mając powyższe na uwadze organ I instancji przyjął, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego określenia czy i kiedy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i przyjął za oświadczeniem wnioskodawczyni, że przedmiotowe działki nigdy nie były wykorzystane jako parking. W toku prowadzonego postępowania Z. K. oświadczyła, że zrzeka się dochodzenia zwrotu działek 1480, 1482/1 oraz części działki nr 1486/1, zajętej przez pas drogowy ulicy K., a także części działki nr 1486/2, na której znajduje się ogólnodostępny parking. W piśmie z dnia 10 kwietnia 2007 r. oświadczyła, że domaga się zwrotu jedynie części działek nr 1486/1 i 1486/2. W celu wydzielenia części przeznaczonej do zwrotu, Starosta [...] zlecił podział działek nr 1486/1 i 1486/2. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r., [...] zatwierdzony został projekt podziału, w wyniku którego z działki nr 1486/1 wydzielono między innymi działkę nr 1486/4 o powierzchni 6a 94m2 obr [...], odpowiadającą części działki nr 8/6 przeznaczonej do zwrotu na rzecz byłego właściciela oraz działkę ew. nr 1486/3, z działki zaś nr 1486/2 wydzielono działkę nr 1486/6 o powierzchni 21a 67m2 obr. [...], odpowiadającą części działki nr 8/6, przeznaczonej do zwrotu na rzecz byłego właściciela, oraz działkę nr 1486/5. Mając na uwadze poczynione ustalenia, organ I instancji stwierdził, że na działkach nr 1486/4 i nr 1486/6 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i w związku z tym na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o ich zwrocie. Mając zaś na uwadze treść art. 140 powyższej ustawy orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...], przez Z. K., kwoty 57366,59 zł, stanowiącą sumę wartości nakładów poczynionych na nieruchomość po jej wywłaszczeniu oraz zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego przez byłego właściciela za wywłaszczony grunt. Kwoty te zostały ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym przez niego na zlecenie organu operacie szacunkowym. Z uwagi na to, że Z. K. wycofała w toku postępowania wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako działki 1480, 1482/1 oraz części działki nr 1486/1 (obecnie 1486/3) oraz części działki nr 1486/2 (obecnie działki nr 1486/5) organ orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Odnosząc się do roszczenia wnioskodawczyni dotyczącego zaliczenia utraconego spodziewanego zysku za okres 10 lat wstecz organ wskazał, że nie jest właściwy w tej sprawie. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Prezydent Miasta działający w imieniu Gminy Miasto [...]. W odwołaniu od decyzji podniósł, że podlegające zwrotowi nieruchomości są zajęte pod parking, a w związku z tym roszczenie o zwrot jest bezzasadne w świetle art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie odwołującego się organ I instancji nie dołożył wszelkich starań do ustalenia stanu faktycznego, tj. ustalenia daty wybudowania parkingu, czyli ustalenie zbędności działek. Wojewoda, wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielił w całości ustalenia organu I instancji odnośnie tego, że na objętych zwrotem nieruchomościach nigdy nie wybudowano parkingu, a w przeszłości teren ten był wykorzystywany jako komis samochodowy. Nie usatysfakcjonowany tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta [...], działając w imieniu Gminy Miasto [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że zadaniem Starosty było ustalenie czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany i kiedy to nastąpiło, a nie co zrobiły organy i jak obecnie wykorzystywane są działki. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 marca 2004 r., sygn. akt SA/Bk 451/03, zgodnie z którym późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzenie nią, mające miejsce po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości. Zarzucił organowi I instancji brak konsekwencji. W piśmie kierowanym do Biura Gospodarki Mieniem z dnia 10 maja 2007 r. wynika bowiem, że uznał on wybudowanie parkingu a zwracał się jedynie o wyjaśnienie daty kiedy to nastąpiło, po czym w sposób kategoryczny, opierając się jedynie na oświadczeniu wnioskodawczyni wskazał, że parking nigdy nie został wybudowany. W ten sposób zdaniem skarżącego doszło do złamania zasady swobodnej oceny dowodów. Również wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 20 lipca 2005 r. nie uzasadniały stanowiska organu. Wykazała ona, iż na działce nr 1486/2 znajduje się ogrodzony trwałym ogrodzeniem parking, w części wyasfaltowany, a w części porośnięty trawą – służący do działalności danego komisu. Także z dołączonej do operatu szacunkowego dokumentacji zdjęciowej wynika, że na działkach znajdują się miejsca postojowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na podniesione w niej zarzuty wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniająco – dowodowe pozwala jednoznacznie stwierdzić, że na nieruchomościach podlegających zwrotowi, oznaczonych obecnie jako działki nr 1486/4 i 1486/6 w obrębie [...] cel wywłaszczenia jakim była budowa parkingu nie został zrealizowany. Według stanu faktycznego stwierdzonego na gruncie z udziałem zainteresowanych stron przedmiotowe działki stanowią ogrodzony plac, który nie ma charakteru parkingu ogólnie dostępnego dla ludności. Za powyższym przemawia również fakt, że w przeszłości teren ten był wykorzystany jako prywatny komis samochodowy o charterze handlowym, gdyż nigdy nie wybudowano tam parkingu samochodowego. Powyższe stanowisko poparła Z. K. W skierowanym do Sądu piśmie wskazała, że podniesione w skardze zarzuty są całkowicie chybione i bezpodstawne, gdyż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że na przedmiotowych nieruchomościach cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., natomiast zgodnie z przepisem art. 145 p.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Bezspornym jest, iż aktem notarialnym z dnia 12 kwietnia 1972 r. Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. nr 10, poz. 64/ działki nr 8/6 i 8/8 od J. R. Jedynym jego spadkobiercą jest Z. K. Działki te zostały wywłaszczone w związku z budową parkingu przy ulicy K. W aktach znajdują się dwa protokoły z rozpraw na działce, a z nich wynika co w chwili obecnej znajduje się na działce. Przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu nieruchomości mają zastosowanie również do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybach wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64/ - przepis art. 216 ust. 1 ustawy. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu /art. 136 ust. 1/. Zwrotu nieruchomości lub jej części mogą domagać się poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ocenia się stosownie do treści art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. W orzecznictwie, które Sąd orzekający podziela, dominuje pogląd, że istotne wobec tak sformułowanego przepisu jest ustalenie nie tyle stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości w chwili żądania jej zwrotu, ile stanu tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, w szczególności istotne jest ustalenie, czy w tym okresie siedmiu lat od dnia gdy decyzja o wywłaszczenia stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie to jest istotne, gdyż z brzmienia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a zatem późniejsze realizowanie tego celu nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś prowadzi do wniosku, że wywłaszczona nieruchomość, która nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego albo innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Cytowana ustawa ustalała, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Skarbu Państwa, a o wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe /art. 2/. Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele ochrony państwa albo wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach. Zatem możliwe jest rozpoznanie wniosku Z. K. o zwrot części nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Zaś okolicznością określającą jej zbędność jest to, że "pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany – art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie nie daje odpowiedzi na cytowane wyżej przesłanki zbędności przewidziane przez ustawodawcę. Jedna z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zasada prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., stanowi iż "organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prowadząc zaś postępowanie dowodowe organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – art. 77 k.p.a. Organ rozpoznając sprawę nie może pominąć żadnego z dowodów, który przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy. Wachlarz dowodów dopuszczonych w sprawie, a mających na celu jej wyjaśnienie jest dowolny, musi jedynie prowadzić do wyjaśnienia sprawy. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów /art. 80/ organ może odmówić dowodowi wiarygodności ale wówczas musi to uzasadnić. Zaniedbanie organu administracji państwowej polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie wyjaśniającym postępowanie w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy. Organ prowadząc ponownie postępowanie ustali czy zbędna była w rozumieniu przepisów art. 137 ust. 1pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, część nieruchomości objętej wywłaszczeniem wykorzystując w tym celu wszystkie środki dowodowe, również dowód z przesłuchania w charakterze świadków. Stan nieruchomości w dacie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest bez znaczenia orzeczniczego, w którym należy ustalić o zbędności nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Poza tym prowadząc ponownie postępowanie organ w pierwszej kolejności winien wyjaśnić, czy odwołanie Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 marca 2008 r. złożone zostało z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2008 r. doręczona została Z. K. W aktach brak zwrotnych potwierdzeń odbioru dla pozostałych uczestników. Podpisy na oryginale decyzji bez daty nie dają uprawniania do wnioskowania, iż są potwierdzeniem jej odbioru. Z tych względów i na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./ w związku z art. 136 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 261, poz. 2603, z 2004 r., ze zm./ orzeczono jak w sentencji. Na zasadzie przepisu art. 152 cyt. ustawy rozstrzygnięcie Sądu nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 p.p.s.a.