II SA/Rz 440/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. M. i J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. M. i J. C. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata D. K. z Kancelarii Adwokackiej [...], wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. II SA/Rz 440/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania A. i K. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie zobowiązał A. i K. M. do wykonania przy budynku mieszkalnym realizowanym na działce nr 2231 w D., na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]), robót budowlanych polegających na skróceniu (obcięciu) krokwi dachowych (okapu) do lica ściany wschodniej budynku, w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwana dalej "P.b."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na działce nr ewid. 2231 w D. oględziny, w trakcie których ustalił, że na ww. nieruchomości wykonywane są roboty budowlane przy budynku mieszkalnym, realizowane przez A. i K. M. w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]), udzielającą pozwolenia na budowę. Czynności kontrole wykazały, że budynek ten, przy stanie zaawansowania: stan surowy otwarty z drewnianą konstrukcją dachową bez pokrycia, jest realizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Stwierdzono jednakże, że ściana wschodnia budynku, usytuowana w odległości 1,5m od granicy sąsiedniej działki, nie została wykonana jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Wykonany został także okap dachu o wysięgu 0,50m. Z uwagi na dokonanie przez inwestorów istotnego odstępstwa od warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. (znak: [...]) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją ww. budynku. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał A. i K. M. do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany wschodniej przedmiotowego budynku jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. udzielającej pozwolenia na budowę, w terminie do 30 czerwca 2012 r., w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ podał, że dokonane w trakcie realizacji obiektu zmiany naruszają § 12 ust. 5 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyli A. i K. M. kwestionując nałożenie obowiązku wykonania ściany oddzielenia pożarowego od strony wschodniej w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym. Podnieśli, że przepisy warunków technicznych umożliwiają wykonanie ściany oddzielenia pożarowego, także w inny sposób tj. poprzez zastosowania odpowiedniej konstrukcji poszczególnych elementów budynku. Wskazali, że zastosowanie odpowiednich rozwiązań winno być pozostawione do ich wyboru. Jednocześnie wskazali na wykonanie okapu niezgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez niezachowanie określonej przepisami odległości i zawnioskowali o umożliwienie pozostawienia tego okapu o wysięgu 50 cm. Po rozpoznaniu powyższego odwołania wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podniesione w nim zarzuty w części zasługują na uwzględnienie i uchylił decyzję organu I instancji. Jednocześnie zobowiązał A. i K. M. do wykonania przy przedmiotowym budynku mieszkalnym robót budowlanych polegających na skróceniu (obcięciu) krokwi dachowych (okapu) do lica ściany wschodniej budynku, w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie dokonania istotnych odstępstw od warunków określonych w przepisach zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury naprawczej w trybie art. 50 i art. 51 P.b. Wskazano, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że inwestycja obejmowała wykonanie budynku mieszkalnego, usytuowanego w odległości 1,5m od granicy z działką nr 2229 oraz 3,0m od budynku drewnianego usytuowanego na tej działce. W projekcie architektoniczno – budowlanym ściana wschodnia została zaprojektowana jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego, wysunięta 0,3m poza lico ściany zewnętrznej budynku i wyprowadzona na wysokość co najmniej 0,3m ponad pokrycie dachu. WINB wskazał, że sposób wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które dopuszczają stosowanie rozwiązań zamiennych. Organ podał, że w przypadku, gdy roboty nie zostały zakończone nie można przesądzić, że inwestor nie skorzysta z zamiennych rozwiązań wskazanych w § 235 ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego nałożony zaskarżoną decyzją nakaz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, na obecnym etapie jest przedwczesny. Wykonanie ściany oddzielenia pożarowego sposób inny niż przewidziany w projekcie budowlanym nie stanowi istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. W przypadku zastosowania odmiennego rozwiązania, obowiązkiem inwestora i uczestników procesu budowlanego będzie sporządzenie dodatkowej dokumentacji (rysunki z naniesionymi zmianami). Natomiast okolicznością uzasadniającą ingerencję organu jest wykonanie okapu dachu wzdłuż ściany usytuowanej w odległości 1,5 od granicy z działką nr 2229. W okolicznościach sprawy w sytuacji, gdy odległość ściany budynku wynosi 1,5m od granicy z działką sąsiednią budowlaną, nie jest możliwe wykonanie okapu od strony tej działki, który spełniałby warunki określone w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a który stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m od m.in. okapu. W tej sytuacji WINB wskazał na konieczność zreformowania decyzji organu I instancji i nakazanie likwidacji wykonanego okapu od strony działki nr 2229 w D. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli K. M. i J. C. wnosząc o jej uchylenie, zobowiązanie Państwa M. do doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że organ nadzoru budowlanego pominął inne istotne odstępstwa od warunków określonych przepisami w szczególności zawarte w § 12 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który dopuszcza sytuowanie budynków przy granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 1,50m. Wskazali także, że ściana nie może posiadać otworów okiennych i drzwiowych. Podkreślili, że w projekcie budowlanym ściana wschodnia zaprojektowana była jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2012 r. J. C. – zastępowany przez adw. D. K. podtrzymał argumentację skargi. Podkreślił, że organ I instancji zupełnie pominął kwestię odległości spornego budynku od granicy. Odległość ściany wschodniej od granicy a jego działką wynosi 1,40m, w sytuacji gdy § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. dopuszcza sytuowanie obiektu budowlanego przy granicy z działką sąsiednią, jednak w odległości nie mniejszej niż 1,5m. Organ II instancji tę kwestię zupełnie pominął. Podniósł również, że w ścianie wschodniej budynku znajdują się otwory, w które wstawione zostały okna, a zgodnie z projektem budowlanym ściana może posiadać luksfery. Odnośnie wykonanego okapu podał, wprawdzie został on skrócony, lecz w dalszy ciągu wystaje poza lico ściany wschodniej (ok. 20 cm), co jest sprzeczne z § 12 ust. 5 pkt 1 cyt. wyżej Rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm./. Z przepisu tego, w powiązaniu z treścią art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ, w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W sprawie bezspornym między stronami jest, że decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i K. M. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego z wewnętrznymi instalacjami wod-kan, energii elektrycznej, gazu, c.o. oraz przyłączy: kanalizacyjnego, wodociągowego na działkach nr ew. 2231 i 2230 położonych w D. Bezspornym również w sprawie jest, że w/w decyzją, obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego objęci zostali właściciele działek 2231, 2230 - inwestorzy oraz właściciele działek nr 2232 i 2229 - skarżący. Jak nadto wynika z przywołanej wyżej decyzji ponumerowane i opieczętowane pieczęcią Urzędu załączniki stanowią integralną część decyzji. W tym stanie sprawy wniosek K. M. - strony postępowania, o kontrolę legalności prowadzonej inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem odległości wznoszonego budynku od granicy działki oraz pomieszczenia otworów okiennych zobligował organ do podjęcia działań na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Marginesowo jedynie zaznaczyć należy, że zarówno przepisy materialne zawarte w art. 50-51 Prawa budowlanego, jak i przepisy ustrojowe i proceduralne zawarte w art. 80 -89c tej ustawy nie normują wprost inicjatywy wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w zakresie usuwania naruszeń Prawa budowlanego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu /B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2000 s. 298-300/. Skoro zatem w postępowaniu regulowanym przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego jest określenie ciążących na inwestorze obowiązków mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to wszczęcie takiego postępowania następuje z urzędu /tak J. Siegeń, Prawo budowlane. Komentarz Wyd. C.H.Beck, W-wa 2003, s. 332-333/. Nie zmienia to jednak tego, że strona postępowania jest uprawniona do czynnego udziału w takim postępowaniu, a organ zobowiązany jest do zapewnienia jej tego udziału zgodnie z zasadami określonymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie prawnym, organ nadzoru budowlanego, otrzymując zawiadomienie strony o odstąpieniu inwestora od pozwolenia na budowę winien dokonać kontroli prowadzonej inwestycji ze szczególnym uwzględnianiem zgłaszanych zarzutów. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, prowadząc postępowanie w sprawie legalności inwestycji nie wyjaśniły i nie zbadały podnoszonej przez skarżących kwestii odległości budowanego budynku mieszkalnego od granicy działki, pomimo że ze szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do protokołu kontroli Nr [...] wynika inna odległość od granicy działki niż w decyzji pozwalającej na budowę. Prowadząc postępowanie w przedmiocie legalności inwestycji orzekające w sprawie organy nie odniosły się też, jak również nie zbadały kolejnego zarzutu skarżących w zakresie pomieszczenia otworów okiennych i drzwiowych na ścianie wschodniej wznoszonego budynku. Pominięcie tych kwestii i ostateczne rozstrzygnięcie jedynie w przedmiocie skrócenia krokwi dachowych do lica ściany wschodniej skutkuje tym, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 6, art. 7 , art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. , a także z naruszeniem dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Prowadząc zatem ponownie pełne i kompletne postępowanie w oparciu o zasady postępowania administracyjnego, organ dokona badania zgodności wzniesionej inwestycji zarówno z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz stosownymi przepisami i dopiero te ustalenia mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r. poz. 270/ orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 3 § 4 ust. 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm./, po złożeniu oświadczenia, że nie zostały zapłacone w całości lub w części.