II SA/Rz 440/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur- Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. M. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących Z. M. i M. M. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wspólnej skargi M.M. i Z.M. jest decyzja Wojewody [..] w [..] z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..], Wojewoda [..] zezwolił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł [..] Zachodni - węzeł [..], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną budowlami i urządzeniami budowlanymi", ustalając w pkt 5 obowiązek przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii i zezwolił na wykonanie tej przebudowy m.in. na działce nr 4747/91 położonej w [..] stanowiącej własność M. i Z.M., a w pkt 6 dla realizacji ww. obowiązku określił ograniczenia w korzystaniu z tej działki polegające na wykonaniu stosownych robót budowlanych. W związku z powyższym inwestor w piśmie z dnia 19 października 2012 r. zwrócił się do Starosty Powiatu [..] o ustalenie odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z ww. nieruchomości powodujące zmniejszenie jej wartości na skutek przebudowy gazociągu DN 700, DN 400, DN 180 oraz wodociągu 0I6O i za poniesione szkody powstałe w wyniku ich lokalizacji na tej działce. Żądanie takie zawarła w piśmie z 20 listopada 2012 r. także M. M. i Z. M. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r. nr [..], Starosta ustalił na rzecz M. i Z. M. odszkodowanie w wysokości 11.650,00 zł. Od decyzji tej M. i Z. M. wnieśli odwołanie, kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania, w tym nieuwzględnienie szkody z tytułu czasowego zajęcia nieruchomości trwającego przez okres 30 miesięcy oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego z dnia 11 lipca 2012 r. sporządzonego przez A.I., zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy [..] określającego przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych, jak również nierozpatrzenie wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego. Opisaną na wstępie decyzję Wojewoda [..] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej w skrócie k.p.a. Organ odwoławczy podał, że ustalenie odszkodowania nastąpić powinno na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) dalej: "U.g.n." oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) dalej: ustawą o realizacji dróg publicznych. W art. 124 U.g.n. określono szczególny przypadek ograniczenia prawa własności związany ze znoszeniem przez właściciela nieruchomości realizacji na niej pewnych przedsięwzięć. Obowiązek zapłaty odszkodowania, w myśl art. 132 ust. 6 U.g.n., ciąży zaś na inwestorze. Powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek takich zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W myśl art. 130 U.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (jak w niniejszym przypadku), wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Szczegółowe zasady wyceny szkód na nieruchomości określa § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: "rozp. RM z 21.09.2004 r."). Mając na względzie powyższe Wojewoda podał, że dla celów postępowania opracowany został przez R.W. operat szacunkowy, który nie spełnia wymagań ww. regulacji normatywnych. Biegły przyjął, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości miało miejsce od 21 kwietnia 2010 r. do 21 października 2012 r., co nie odpowiada terminom określonym w § 43 rozp. RM z 21.09.2004 r. Pierwszą z dat powinien być dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z danej nieruchomości, w przypadku nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo dzień, kiedy stała się ona ostateczna. Drugą natomiast stanowi dzień zakończenia działań na nieruchomości, co nie jest równoznaczne z ponownym objęciem nieruchomości przez właściciela we władanie; niezbędne jest ustalenie dnia faktycznego zakończenia prac na danej nieruchomości. Dlatego właściwą datą rozpoczęcia trwania ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości powinien być 7 kwietnia 2010 r., jako dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalność. Z kolei datą zakończenia prac był dzień 20 października 2011 r., wskazany przez inwestora, zatem, czas trwania ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości powinien wynosić 18 miesięcy i 2 tygodnie, a nie jak przyjęto w operacie 30 miesięcy. Ponadto, rzeczoznawca przyjął do wyceny rynek nieruchomości niezgodny z przeznaczeniem wynikającym z dokumentów planistycznych. Według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [..] Nr [..] /2000 z dnia [..] września 2000 r. 1/3 powierzchnia działki nr 4747/91 położona jest w terenach oznaczonych symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a pozostała część zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [..], uchwalonym Uchwałą Rady Gminy nr [..] z dnia [..] czerwca 2010 r., znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem M/U - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Tymczasem przyjęto do wyceny rynek nieruchomości niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Biegły nie określił też, które i w jakim stopniu z wymienionych w § 43 ust. 3 rozp. RM z 21.09.2004 r. kryteriów wpłynęły na zmniejszenie wartości nieruchomości. Niewłaściwie określił też wartość gruntu przed obciążeniem go urządzeniami infrastruktury technicznej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że w dniu wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez działkę nr 4747/91 przebiegała linia gazociągu gs 150 oraz linia wodociągowa ø160, co powinno zostać uwzględnione przez rzeczoznawcę przy ustaleniu zmniejszenia wartości nieruchomości. Powinien on również zwrócić uwagę na to, czy trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości poprzez wybudowanie na niej sieci gazowych i sieci wodociągu, nie ograniczyło wynikających z dokumentów planistycznych potencjalnych możliwości w korzystaniu z tej części nieruchomości, m.in. poprzez jej zabudowę, co skutkowałoby zmianą jej wykorzystywania wyłącznie jako grunt rolny. Wady te miały wpływ na wynik ustalonego odszkodowania i wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Rzeczoznawca prawidłowo natomiast ustalił powierzchnię strefy ograniczonego korzystania z działki nr 4747/91 na 1035,72 m2 oraz powierzchnię strefy ochrony dla sieci gazociągów i sieci wodociągu na 712,84 m2. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że organ I instancji ocenił przedłożony operat opracowany przez A.I., opierając się w tym zakresie na stanowisku rzeczoznawcy R.W. Brak było również podstaw do powołania innego biegłego przez Starostę, ponieważ inna wartość odszkodowania niż wynikająca z operatu powinna być wykazana przez odwołujących się stosownym kontrdowodem. Zainicjowane natomiast przez nich postępowanie przed Komisją Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych zostało wstrzymane do czasu wydania decyzji w tym postępowaniu odwoławczym. Jeżeli chodzi z kolei o nierozpatrzenie przez organ przedłożonego przez strony zaświadczenia z dnia 18 stycznia 2013 r., określającego przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych, rzeczoznawca majątkowy R.W. na str. 6 w pkt 1.2 operatu powołał te same dokumenty planistyczne, które wymieniono w tym zaświadczeniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu zajdzie konieczność zweryfikowania przez organ I instancji, czy przeznaczenie działki nr 4747/91 zostało właściwie określone. Z uzasadnieniem powyższego rozstrzygnięcia nie zgodzili się M.M. i Z.M., wnosząc przeciwko niemu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i żądając uchylenia decyzji w tej części. W ich ocenie organ odwoławczy naruszył: 1) art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji wyłącznie dla organu I instancji sprzeczne z treścią przepisów Ugn i rozp. RM z 21 września 2004 r. w części dotyczącej okresu, za jaki przysługuje odszkodowanie i sposobu ustalenia jego wysokości uwzględniający jedynie stan zagospodarowania nieruchomości sprzed zajęcia oraz w części dotyczącej ustalania odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości, 2) § 43 ust. 1 pkt 2 rozp. RM z 21 września 2004 r. poprzez błędne przyjęcie, że odszkodowanie przysługuje jedynie za okres 18 miesięcy, a przy jego ustalaniu należy jedynie brak pod uwagę stan zagospodarowania na dzień rozpoczęcia trwania ograniczenia sposobu korzystania, podczas gdy nieruchomość została protokolarnie przekazana skarżącym dopiero w październiku 2012 r. i była zajęta przez 30 miesięcy i w tym okresie pozbawieni byli możliwości korzystania z nieruchomości, zaś przy wycenie nieruchomości należy brać pod uwagę przede wszystkim przeznaczenie nieruchomości, w tym określone w przepisach prawa miejscowego obowiązujących w dniu wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, 3) art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 oraz art. 130 U.g.n. i § 43 ust. 3 rozp. RM z 21 września 2004 r. poprzez przyjęcie, że utrata wartości rynkowej nieruchomości nie następuje w związku z budową infrastruktury, jeżeli możliwość budowy urządzenia przewidziana jest w planie miejscowym, podczas gdy organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę przede wszystkim ograniczenia w sposobie jej korzystania mające charakter trwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w zakresie wyżej opisanych regulacji Sąd doszedł do przekonania, ze skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, a dotyczą naruszenia normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Stosownie do art. 156 ust. 3 U.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany dla celów, dla których został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie tego okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (ust. art. 156 U.g.n.). Zgodnie z § 58 ust. 1 rozp. RM z 21.09.2004, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1. Przepis § 57 ust. 2 stosuje się odpowiednio (jeżeli operat sporządziło kilku rzeczoznawców, aktualizacje podpisują wszyscy rzeczoznawcy). Okolicznością bezsporną jest, że operat szacunkowy dla niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowy R.W. sporządził w dniu 14 grudnia 2012 r. W dacie orzekania przez organ I instancji to jest w dniu 2 kwietnia 2013 r. operat pozostawał nadal aktualny. Jednak decyzja Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2014 r. została wydana po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego, co miało miejsce w dniu 14 grudnia 2012 r. Kontrola operatu szacunkowego przeprowadzona przez Sąd doprowadziła do stwierdzenia, że nie został ten operat zaktualizowany zgodnie z wyżej podanymi przepisami, gdyż nie został opatrzony klauzulą potwierdzającą jego aktualność. Konstatacja powyższych okoliczności sprawy wskazuje, że organ II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., co wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a., gdyż naruszenie przepisów postępowania należy ocenić jako mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organ II instancji orzekał na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego, a to stanowi naruszenie art. 156 ust. 3 U.g.n., czyli z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji zwróci się do biegłego majątkowego z zapytaniem, czy operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb przedmiotowego postępowania jest nadal aktualny. Stanowisko zajęte przez rzeczoznawcę majątkowego będzie miało istotny wpływ na wynik dalszego postępowania w tej sprawie. Z tych przyczyn Sąd odstąpił od merytorycznej oceny zarzutów skargi, gdyż nie mógł tego uczynić na podstawie operatu szacunkowego, który w dacie orzekania przez organ II instancji nie był aktualny. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Wskazania, co do ponownie prowadzonego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.