II SA/Rz 442/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) Nr (...); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącej M.W. kwotę 232 zł /słownie: dwieście trzydzieści dwa złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. W. w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy kanalizacji sanitarnej z włączeniem do istniejącego kolektora w D. oraz przepompowni ścieków z ich zasilaniem w miejscowościach P., L. i D. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. ustalił lokalizację opisanej wyżej inwestycji celu publicznego, decyzję te doręczył właścicielom nieruchomości, na których zlokalizowana będzie inwestycja oraz zawiadomił strony w drodze obwieszczenia, które wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń w sołectwach P. i L. oraz w Urzędzie Gminy w D. Pismem z dnia 1 grudnia 2004 r. M. W. – właścicielka działki nr ewid. 158 w P., nie objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] czerwca 2004 r. – zwróciła się o doręczenie tej decyzji. Po jej doręczeniu w dniu 14 grudnia 2004 r., M. W. wraz z mężem A. złożyli pismo zatytułowane "odwołanie", w którym zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie ich jako właścicieli nieruchomości położonych w P. przy projektowaniu przebiegu kanalizacji sanitarnej w tej miejscowości, a w konsekwencji pozbawienie ich przymiotu strony w tym postępowaniu. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący wskazali, że brali udział w spotkaniach organizowanych przez Wójta Gminy, w czasie których ustalany był przebieg sieci kanalizacyjnej oraz wyrażana zgoda na przeprowadzenie kolektora i przyłączy do poszczególnych domów. Wpłacili również ustaloną kwotę pieniężną jako współudział każdego mieszkańca P. w kosztach inwestycji. Ich działka została niestety pominięta przy ustaleniu lokalizacji inwestycji z powodu braku zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości na poprowadzenie przyłącza przez jej działkę. Choć w podobnej sytuacji znaleźli się jeszcze inni mieszkańcy P., to ich działki zostały objęte zaskarżoną decyzją. Odwołujący uznają takie działanie Wójta przy ustalaniu zasięgu sieci kanalizacyjnej za wybiórcze i krzywdzące. Uważają, że mają takie samo prawo jak inni podłączenia się do kolektora sanitarnego, a zadaniem Wójta Gminy jest dbać o interesy wszystkich mieszkańców. Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla miejscowości P. i orzeczenie o włączeniu ich działki nr 158 do projektowanej budowy kanalizacji sanitarnej, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu tego pisma Wójt Gminy decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., wydaną w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy kanalizacji sanitarnej z włączeniem do istniejącego kolektora w D. oraz przepompowni ścieków z ich zasilaniem w miejscowościach P., L. i D. W motywach rozstrzygnięcia naprowadził, że wniosek Wójta Gminy o ustalenie lokalizacji inwestycji nie dotyczy działki będącej własnością p. W. Projekt kanalizacji sanitarnej nie przewiduje przebiegu sieci przez ich działkę oznaczoną nr ewid. 158, ani też jakiegokolwiek oddziaływania na tę działkę. Działka nr 158 została wyłączona z pierwszego etapu realizacji z uwagi na to, że zachodziła potrzeba przeprowadzenia przyłącza kanalizacyjnego po gruntach sąsiednich, a nie było zgody sąsiadów. Przyłącz do działki 158 objęto odrębnym postępowaniem, w tej sprawie wydana została decyzja organu I instancji ustalająca jego przebieg przez działkę nr ewid. 159/5 należącą do M. B. Decyzja ta została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i w sprawie tej postępowanie nadal się toczy. Uznając za zasadniczą kwestię rozstrzygnięcie, czy M. i A. W. są stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., Wójt Gminy dokonał analizy art. 53 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalił, że obok właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą zlokalizowane inwestycje celu publicznego, stronami mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w obszarze, na który inwestycja będzie oddziaływać. Wobec tego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji "obszaru oddziaływania obiektu", organ I instancji za celowe uznał posiłkowanie się taką definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Takie jej rozumienie pozostaje także w zgodzie z poglądami doktryny (organ powołał się na "Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck Warszawa 2004), gdzie postuluje się szerokie rozumienie pojecia "oddziaływanie", wskazując w szczególności na emisje zanieczyszczeń, powodowanie nadmiernego hałasu, a nawet utrudnianie nasłonecznienia. Konkludując Wójt stwierdził, że M. i A. W. nie mieszczą się w kategorii strony postępowania lokalizacyjnego, albowiem sieć kanalizacyjna nie będzie oddziaływać negatywnie na ich nieruchomość w jakikolwiek sposób. Taka konkluzja wywołuje dalsze konsekwencje – to, że M. i A. W. nie mieli prawa do wniesienia odwołania, a w związku z tym ich pismo, choć zatytułowane "odwołanie" zostało ocenione jako wniosek o wznowienie postępowania, bowiem zarzucono w nim brak udziału strony w postępowaniu. Następstwem przyjętych przez organ ustaleń jest odmowa wznowienia postępowania. Uzasadniając ją Wójt Gminy powołał się na art. 147 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania następuje na żądanie strony lub z urzędu. Skoro wniosek nie pochodził od stron, należało w jego ocenie odmówić wznowienia postępowania. Zwrócono też uwagę, że nawet gdyby zakwalifikować M. i A. W. do kategorii "właścicieli nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu", to o toczącym się postępowaniu i wydanej decyzji byli oni informowani w sposób właściwy dla tej kategorii stron, tj. w drodze obwieszczeń. Po otrzymaniu tej decyzji, pismem z dnia 21 stycznia 2005 r. M. W. i A. W. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozpoznanie ich odwołania od decyzji z [...] czerwca 2004 r., wobec nieprzekazania tegoż odwołania organowi II instancji, jak również odwołali się od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2005 r., stwierdzając, że o tym czy mają prawo się odwoływać i czy ich odwołanie jest zasadne decyduje organ II, a nie I instancji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. W. od decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Jednocześnie w tym samym dniu, tj. [...] lutego 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2005 r. o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zauważyło, że właścicielem działki nr ewid. 158 położonej w P. jest wyłącznie M. W., a tym samym dywagacje dotyczące strony postępowania dotyczą tylko jej osoby, a nie A. W. Dalej organ wskazał, że przebieg projektowanej kanalizacji sanitarnej przedstawiono w załączniku do decyzji, tj. na mapie sporządzonej w skali 1:1000. Wykazane linie rozgraniczające teren inwestycji nie naruszają granic działki nr ewid. 158, co oznacza, że planowana inwestycja nie przebiega przez tę działkę. Powtarzając wywody organu I instancji dotyczące stron postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz granic obszaru oddziaływania inwestycji, stwierdził, że zaznaczony na mapie obszar objęty tym oddziaływaniem nie obejmuje działki nr 158, a w takiej sytuacji M. W. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i pozbawienia odwołującej przymiotu strony organ odwoławczy rozparzył w kontekście nieuwzględnienia działki nr 158 w I etapie kanalizacji sanitarnej i uznał, że Wójt Gminy związany był treścią wniosku, który nie obejmował tejże działki. Kolegium zaznaczyło przy tym, że organem prowadzącym postępowanie był Wójt Gminy, zaś inwestorem i wnioskodawcą Gmina, w imieniu której działał Wójt, jednak kompetencje organu odwoławczego sprowadzają się wyłącznie do oceny prawidłowości formalnej wniosku, nie dają zaś uprawnień do ingerowania w jego treść. Brak jest podstaw do uznania, że M. W. została pominięta jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2004 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jedną z przyczyn wznowienia postępowania jest sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Kolegium, powołując się na doktrynę i orzecznictwo NSA wskazało, że decyzja o odmowie wznowienia postępowania może zostać wydana m.in. z przyczyn podmiotowych, do których należy złożenie wniosku przez osobę nie będącą stroną. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, stąd też decyzja organu I instancji jest merytorycznie prawidłowa, choć organ ten dopuścił się uchybienia polegającego na nieprzekazaniu pisma M. W. z dnia 20 grudnia 2004 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które powinno zadecydować czy ma ono charakter odwołania czy wniosku o wznowienie postępowania. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na prawidłowość merytoryczną decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na wynikający z art. 148 k.p.a. termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania, który w przypadku przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynosi 1 miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. M. W. uzyskała informacje o wydaniu decyzji w dniu 1 grudnia 2004 r., a zatem nie przekroczyła terminu z art. 148 k.p.a. Decyzję tę M. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca polemizuje z wywodami zaskarżonej decyzji dotyczącymi rozumienia pojecia "oddziaływanie", wykazując, że ujemne oddziaływanie decyzji na jej nieruchomość polega na pozbawieniu działki nr 158 podłączenia do kanalizacji. Podnosi, że Gmina nie reprezentuje interesów wszystkich mieszkańców, a Wójt działa tendencyjnie, o czym świadczy fakt, że do II etapu realizacji inwestycji została przesunięta wyłącznie nieruchomość skarżącej i to na długo przed sprzeciwem M. B. co do przebiegu kanalizacji. W toku postępowania skarżąca wskazywała możliwości i sposoby rozwiązania problemu kanalizacji dla jej działki, jednakże Wójt nie odniósł się do tych postulatów. Zaskarżona decyzja odmawiająca skarżącej przymiotu strony narusza prawo, zasady współżycia społecznego i "urzędniczą uczciwość". Skarżąca nigdy nie domagała się wznowienia postępowania, a jej odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2004 r. zostało wniesione w terminie i nie budzi wątpliwości. Skarżąca zwróciła się o rozpoznanie jej skargi nie pod kątem formalnym, ale czysto ludzkim i zaznaczyła, że skoro do II etapu budowy kanalizacji została przesunięta wyłącznie jej działka, nikt poza nią nie będzie zainteresowany realizacją inwestycji i w ten sposób nie dojdzie ona nigdy do skutku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służących weryfikacji decyzji ostatecznej – w trybie wznowienia postępowania. Postępowanie takie wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a..)W tym ostatnim przypadku postępowanie rozpoczyna się od fazy wstępnej, w której następuje kontrola żądania pod względem formalnoprawnym. Obejmuje ona kwestie wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Podstawową kwestią na tym etapie jest ustalenie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, dalej zbadanie czy wniosek został złożony w terminie wskazanym w art. 148 k.p.a. – 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia lub o decyzji, wreszcie ustalenie, czy podana we wniosku okoliczność mieści się w katalogu przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Zasadniczym zatem elementem inicjującym postępowanie jest złożenie stosownego wniosku, dla którego oceny stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 63 k.p.a. reguluje formę takiego podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), a także wskazuje niezbędne elementy, jakie podanie takie powinno zawierać, aby można mu nadać procesowy bieg. Powinno ono zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, powinno być także podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 1 i 2). Przyjęta przez ustawodawcę w tym przepisie zasada ograniczonego formalizmu oprócz pozostawienia swobody wyboru co do formy żądania wszczęcia postępowania gwarantuje również stronie wyrażenie przez nią treści żądania, które wyznacza przedmiot postępowania. W przypadkach budzących organ administracji zobowiązany jest dążyć do sprecyzowania przez stronę treści jej żądania, nie jest natomiast władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.04.1993 r., SA/Kr 2342/92, niepubl., "o tym jaki charakter ma pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała". Przedmiotem oceny organu w rozpatrywanej sprawie było pismo A. i M. W. z dnia 20 grudnia 2004 r. zatytułowane "odwołanie". Jego autorzy wskazali wyraźnie, że odwołanie dotyczy decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy kanalizacji sanitarnej w P., L. i D. Zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. powołali się na art. 127 § 1 k.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej budowy kanalizacji sanitarnej w P. i włączenie działki nr 158 do wymienionej inwestycji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozwinęli zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., wskazując, że są stroną postępowania, a nie doręczono im decyzji organu I instancji. Z treści wymienionego pisma, w tym także z powołanych w nim przepisów wynikało wyraźnie, iż stanowi ono odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Taki charakter pisma potwierdzili też sami odwołujący, w innym piśmie (k. 9 akt administracyjnych sprawy), z dnia 21.01.2005 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym domagali się rozpoznania ich odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2004 r., złożonego 20.12.2004 r. za pośrednictwem organu I instancji, nie zgadzając się jednocześnie z decyzją tegoż organu o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe okoliczności wskazują wyraźnie, że skarżąca ani jej mąż nie wyrazili żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzja o ustaleniu lokalizacji kanalizacji sanitarnej w P. Organy błędnie zatem zakwalifikowały pismo będące odwołaniem domniemując istnienie takiego żądania i naruszając w ten sposób art. 147 k.p.a. Wadliwe było również rozpatrzenie tego samego pisma – odwołania dwukrotnie, raz w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania i ponownie w trybie zwyczajnym jako odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., podczas, gdy zgodnie z wyraźnie sformułowaną wolą odwołujących winno ono było zostać rozpatrzone jako odwołanie. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania Sąd zakwalifikował jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądziło o uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a O kosztach, obejmujących uiszczoną część wpisu od skargi oraz koszty dojazdu na rozprawy Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. i 205 § 1 P p s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.