II SA/Rz 442/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata K. D. z Kancelarii Adwokackiej [...], wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Skarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO, Kolegium) działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 61a i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej następnie "K.p.a." po rozpoznaniu wniosku S. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem wymienionego organu z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia granic między określonymi działkami utrzymało je w mocy. Sprawa niniejsza zainicjowana została wnioskiem S. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z "dnia [...] sierpnia 2003r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia granic między działką nr 4660 w H. stanowiącą własność Gminy [...] a działkami: nr 4696 (własność J. H., J. H. i S. H.), nr 4698/3 i 4698/4 (własność D. Ć. i R. Ć.) oraz nr 4643/1 (własność S. B.). We wniosku podniesiono, że Burmistrz Gminy [...] podlegał - na mocy art. 24 K.p.a. - wyłączeniu w sprawie rozgraniczenia, bowiem dotyczyło ono drogi gminnej. Wnioskodawczyni zarzuciła także, iż "na termin rozgraniczenia tj. 1.04.2003r." nie dostała żadnego wezwania zgodnie z art. 32 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. Na wstępie uzasadnienia organ wyjaśnił, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza [...] w części odnoszącej się do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia granic między działką nr 4660 a działką nr 4643/1 w H. została przekazania z urzędu do rozpatrzenia przez sąd powszechny rozpoznana będzie w odrębnym postępowaniu. Przechodząc do istoty sprawy Kolegium podniosło, że S. B. nie przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej rozgraniczenia pomiędzy działką nr 4660 będącą drogą gminną a działkami nr 4696, nr 4698/3 i nr 4698/4 stanowiącymi własność innych osób fizycznych, bowiem ta część decyzji nie dotyczy interesu prawnego czy też obowiązku wnioskodawczyni w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tylko zaś osoba legitymująca się takim przymiotem może zainicjować nadzwyczajne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonego aktu administracyjnego, co wynika z art. 61 a K.p.a. Organ zwrócił uwagę, iż sam fakt, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek dotyczących różnych właścicieli objęte zostało jedną decyzją nie daje jednemu z tych właścicieli prawa do złożenia skutecznego wniosku o poddanie całej decyzji ocenie w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności określonego aktu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. B. zwróciła uwagę, iż w decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, iż była ona stroną postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003r., dlatego też istnieją, w jej ocenie, podstawy do merytorycznego rozpoznania zainicjowanej przez nią sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2012r. Kolegium podniosło, że okoliczności sprawy nie wskazują, aby S. B. przysługiwały oparte na przepisach prawa materialnego jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w H., oznaczonych nr 4660, nr 4696, nr 4698/3 oraz nr 4698/4. W zakresie tych działek zapadła decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego na skutek zawarcia przed geodetą ugody co do przebiegu linii granicznych. SKO wskazało, iż S. B. jest natomiast właścicielem działki nr 4643/1, w stosunku do której zapadło - zawarte wprawdzie w tej samej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r., jednak odrębne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w tej części w oparciu o art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czego skutkiem było przekazanie sprawy w tym zakresie do rozpoznania sądowi powszechnemu. Kolegium podniosło, że formalne rozstrzygnięcie przez organ w jednym akcie dwóch odrębnych kwestii nie daje jednak wnioskodawczyni legitymacji do kwestionowania tej części decyzji, która nie dotyczyła rozgraniczenia jej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi. S. B. zaskarżyła postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze ponowiła argument, iż Burmistrz [...] nie był uprawniony do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, bowiem z mocy art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a podlegał wyłączeniu. W takiej zaś sytuacji kwestionowane rozstrzygnięcie SKO winno zostać uchylone. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270), określanej następnie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Uchylenie skarżonej decyzji (postanowienia) następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Poddawszy ocenie w powyższym zakresie skarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w stopniu obligującym do usunięcia go z obrotu prawnego. Rozstrzygnięciem tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. Jak wynika z akt sprawy, wskazaną decyzją Burmistrz [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia granic pomiędzy położonymi w H.: działką nr 4660 (stanowiącą własność Gminy [...]) a działkami nr 4696 (własność: J. H., J. H. i S. H.), nr 4698/3 i nr 4698/4 (własność D. Ć. i R. Ć.) oraz nr 4643/1 (stanowiącą własność S. B.). W odniesieniu do granic między działką nr 4660 a działkami nr 4696, nr 4698/3 oraz nr 4698/4 podstawę umorzenia stanowił fakt zawarcia ugody. Natomiast w związku z brakiem zawarcia takiej ugody odnośnie do granic między działką nr 4660 a działką nr 4643/1 i pozostawaniem spornej granicy w tej części, postępowanie w tym zakresie umorzono celem przekazania sprawy w tejże części z urzędu do Sądu Rejonowego w [...]. We wniosku datowanym 1 grudnia 2011r., skierowanym do SKO (uzupełnionym następnie w piśmie z dnia 20 grudnia 2012r.), S. B. zwróciła się o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Burmistrza [...] w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze skarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza [...] w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia granic między działką nr 4660 a działkami nr 4696, nr 4698/3 i nr 4698/4 z uwagi na brak przymiotu strony w przypadku składającej wniosek w tym zakresie. Natomiast w będącej również przedmiotem skargi do tut. Sądu decyzji z dnia [...] lutego 2012r. (sprawa sygn. II SA/Rz 443/12) Kolegium rozstrzygnęło merytorycznie wniosek S. B. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza [...] w zakresie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia granic między działką nr 4660 a działką nr 4643/1. W ocenie Sądu, rozpoznanie sprawy z wniosku S. B. dwoma odrębnymi rozstrzygnięciami było uzasadnione. Ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) nie określa wprost kręgu podmiotów będących stronami postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego też dla ustalenia komu przysługuje legitymacja strony takiego postępowania konieczne jest sięgnięcie do art. 28 K.p.a. stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy wydaje się w nim decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż za stronę postępowania mającego na celu ustalenie granic między sąsiadującymi nieruchomościami należy uznać właścicieli nieruchomości, których granica jest w postępowaniu tym ustalana oraz osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do tych nieruchomości. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. wyraża się więc w legitymowaniu się uprawnieniami rzeczowymi do nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Należy podkreślić, iż za utrwalony w orzecznictwie sądowym należy uznać pogląd, że legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ma tak strona postępowania zwykłego, które zakończyło się kwestionowaną decyzją, jak i inny podmiot, pod warunkiem wykazania przez niego posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. [tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 12.01.1994r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, wyrok NSA z 1.12.1999r. IV SA 2520/98, Lex Nr 48669] Jak już wyżej zaznaczono, postępowanie zakończone decyzją Burmistrza [...] dotyczyło ustalenia granicy między działką należącą do Gminy [...] a przyległymi do niej działkami innych osób, w tym działką stanowiącą własność S. B., która uczestniczyła w tym postępowaniu jako jego strona. Powyższe - jak słusznie wskazuje SKO - nie może jednak przesądzać o posiadaniu przez wnioskodawczynię interesu prawnego odnośnie do kwestionowania w całości rozstrzygnięcia w sprawie rozgraniczenia. Interes ten niewątpliwie istnieje w zakresie, w jakim S. B. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] dotyczącej umorzenia postępowania i przekazania sprawy do sądu powszechnego w związku z brakiem możliwości ustalenia granicy między jej działką a działką gminną. Uznając legitymację wyżej wymienionej w tym właśnie zakresie Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2012r. rozstrzygnęło sprawę w tej części co do meritum i utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia granic między działką nr 4660 a działką nr 4643/1 w H. Interesu prawnego po stronie S. B. ewidentnie brakuje natomiast w odniesieniu do możliwości kwestionowania przez nią decyzji Burmistrza [...] w zakresie, w jakim rozstrzyga ona o umorzeniu postępowania z uwagi na zawarcie ugody i ustalenie granicy między położonymi w H. działkami stanowiącymi własność innych niż wnioskodawczyni podmiotów (Gminy [...], J. H., J. H., S. H., D. Ć. oraz R. Ć.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji zapadłej w sprawie o rozgraniczenie określonych działek mogło być zatem zainicjowane jedynie przez te podmioty, którym względem rozgraniczanych nieruchomości przysługuje określony tytuł prawny i tylko w odniesieniu do tychże działek. Jeśli więc, tak jak w niniejszej sprawie, podważana decyzja Burmistrza [...] zawiera de facto dwa rozstrzygnięcia dotyczące różnych nieruchomości, to prawo do jej kwestionowania w nadzwyczajnym trybie (stwierdzenie nieważności) przysługuje określonym podmiotom - będącym stronami postępowania zwykłego, ale tylko odnośnie do działek, w stosunku do których posiadają oni określone uprawnienia rzeczowe. Z powyższych względów S. B. nie była uprawniona do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] w części, w jakiej decyzja ta umarzała postępowanie w związku z ustaleniem granicy między działką nr 4660 a działkami nr 4696, nr 4698/3 i nr 4698/4 w H., jako że nie jest ona właścicielką żadnej z wymienionych działek, jak też nie przysługują jej wobec nich jakiekolwiek prawa rzeczowe. Tym samym rozstrzygnięcie w takim zakresie w jakikolwiek sposób nie kształtuje jej sytuacji prawnej. Jak prawidłowo zauważyło Kolegium, niezasadne było powoływanie się przez S. B. - celem uzasadnienia swej legitymacji w niniejszym postępowaniu - na pogląd wyrażony przez ten organ w decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. Rozstrzygnięcie to zapadło bowiem w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2003r., a zatem dotyczyło innego trybu nadzwyczajnego (uregulowanego w art. 145 i nast. K.p.a.). Poza tym organ nie kwestionuje faktu, iż S. B. uczestniczyła jako strona wskazanego wyżej postępowania rozgraniczeniowego. Podkreśla tylko, iż nie daje to wyżej wymienionej prawa do skutecznego inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności całej decyzji Burmistrza [...]. Brak jest tym samym sprzeczności pomiędzy powołanym przez skarżącą poglądem Kolegium a stanowiskiem zawartym w skarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniu. Podstawę objętego skargą postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2012r. stanowi art. 61 a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania w określonej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ zasadnie zastosował ten przepis wobec usunięcia z porządku prawnego art. 157 § 3 K.p.a., który przed wejściem w życie (w dniu 11 kwietnia 2011 r.) noweli K.p.a. (ustawa z dnia 3.12.2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.