II SA/Rz 443/08

Dnia 22 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku K. J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - postanawia - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2007 roku, nr [...] i jednocześnie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę B. Z.-W. i J. W. na inwestycję pod nazwą: nadbudowa o jedną kondygnację pawilonów handlowo-usługowych z przeznaczeniem na cele administracyjne i gabinety lekarskie na działce nr 2260 obr 218, położonej w Rz. przy ul. K., kategoria obiektu XI, XVII, wg projektu opracowanego przez mgr. inż. arch. E. K. posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi nr [...] w specjalności architektonicznej, wpisana na listę członków Okręgowej Izby Architektów – nr ewidencyjny [...]. Z decyzją tą nie zgodził się właściciel działek 1667 i 1668 – K. J. i w dniu 23 czerwca 2008 roku zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Poza zarzutami mającymi świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji skarżący wniósł również o wstrzymanie jej wykonania. Na uzasadnienie wniosku podał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Postępowanie inwestora, polegające na rozpoczęciu prac budowlanych jeszcze przed uzyskaniem zaskarżonej decyzji ewidentnie świadczy, że chce on jak najszybciej zrealizować inwestycję, gdyż wtedy – jak podpowiada skarżącemu doświadczenie – nie będzie można przywrócić stanu zgodnego z prawem, albowiem w razie zrealizowania inwestycji organy niechętnie orzekają rozbiórkę. Celem ustalenia ewentualnych szkód, jakie spowodowałoby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd, zarządzeniem z dnia 11 września 2008 roku, zwrócił się do inwestora – B. Z.-W. oraz J. W. – o wyjaśnienie, czy inwestycja została już rozpoczęta, jaki jest stan jej zaawansowania, jakie koszty zostały do chwili obecnej poniesione, jaki będzie ewentualny stan zaawansowania inwestycji na dzień 15 listopada 2008 roku i jakie wiązałby się z tym koszty oraz o podanie każdej innej informacji, która wskazywałaby, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji będzie wiązało się z powstaniem szkody. Sąd uwzględnił okres do dnia 15 listopada 2008 roku, to jest do dnia, kiedy prawdopodobnie dojdzie do wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, które zgodnie z art. 61 § 6 P.p.s.a. skutkuje pozbawieniem mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi B. Z.-W. oraz J. W. wskazali, iż inwestycja została rozpoczęta w czerwcu 2008 roku i jest w trakcie realizacji; budynek jest w stanie surowym zamkniętym, aktualnie wykonywane jest jego docieplenie, instalacje wod-kan i centralnego ogrzewania oraz tynki wewnętrzne. Do dnia złożenia pisma, tj, do dnia 23 września 2008 roku inwestycja kosztowała 480 000,00 złotych. Do dnia 15 listopada 2008 roku, inwestycja będzie zrealizowana w 90 %, a jej przybliżony koszt to 1.100.000,00 złotych. Ponadto inwestorzy podali, iż w stosunku do części budynku zostały już zawarte umowy najmu, a pierwsi najemcy rozpoczynają swą działalność od 1 października 2008 roku. Wstrzymanie wykonania decyzji wiązałoby się z koniecznością zerwania umów, co naraziłoby inwestorów na odpowiedzialność odszkodowawczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi może on na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu ich wykonania w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, iż wyłączną podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest grożąca w wyniku jego wykonania szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Oceniając wniosek skarżącej przez pryzmat wskazanych powyżej wymogów Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Zaskarżenie decyzji do Sądu – jak wcześniej już wskazano – per se nie prowadzi do jej wstrzymania. W razie wydania decyzji nakładającej obowiązki, zobowiązany wraz z żądaniem przeprowadzenia jej sądowej kontroli, może domagać się zwolnienia go z konieczności wykonania tych obowiązków, do czasu zakończenia postępowania sądowego. Konieczność realizacji nałożonych decyzją obowiązków, w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem i wyeliminowania z obrotu prawnego, mogłaby bowiem prowadzić do wyrządzenia po jego stronie określonych szkód. W przypadku decyzji udzielających pozwolenia na budowę/przebudowę sytuacja jest inna. Na podmiocie, który decyzję taką uzyskał nie ciążą żadne obowiązki, a to czy w razie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego prace będą kontynuowane, zależy wyłącznie od niego. Tak więc ryzyko kontynuowania prac budowlanych mimo świadomości zaskarżenia decyzji udzielającej pozwolenia na nadbudowę o jedną kondygnację pawilonów handlowo-usługowych z przeznaczeniem na cele administracyjne i gabinety lekarskie do sądu administracyjnego, spoczywa na inwestorze. Nie ma żadnego aktu, który obligowałby do kontynuowania prac budowlanych. Inwestor musi jednak mieć świadomość, iż w razie uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej umocowanie do prowadzonych prac, będzie on zobligowany do podjęcia działań mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego. Całość powyższego prowadzi do wniosku, iż wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę musi mieć charakter wyjątkowy, uzasadniony okolicznościami wskazującymi, iż jakiekolwiek podjęte przez inwestora działania będą prowadziły do znacznych i właściwie niemożliwych do odwrócenia skutków. W każdej innej sytuacji, kontynuowanie prac budowlanych mimo braku przymusu i świadomości, że w razie uwzględniania skargi konieczne będzie podjęcie działań prowadzących do przywrócenia stanu poprzedniego obciąża inwestora. Na szczególny charakter wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II OZ 1026/2005 (publ. wielomodułowy, elektroniczny system informacji prawnej Lex Polonica Maxima CD). W tezie powołanego orzeczenia stwierdzono: "wykonywanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jest realizacją "prawa zabudowy", określonego w art. 4 Prawa budowlanego, w związku z czym wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę powinno mieć charakter wyjątkowy, kiedy zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Prawo zabudowy, będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie." Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie przedstawił okoliczności, z których wynikałoby, iż niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wiązałoby się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Powołane w skardze obawy, iż zrealizowanie inwestycji uniemożliwi orzeczenie w stosunku do inwestorów obowiązku rozbiórki nie ma prawnego uzasadnienia. Decydujące w tym zakresie jest ustalenie, czy zrealizowana inwestycja narusza przepisy prawa w stopniu, który uniemożliwia pogodzenie jej z interesem publicznym – bezpieczeństwem budowlanym oraz z prawnie chronionymi interesami osób trzecich. W razie stwierdzenia, iż taka zgodność jest niemożliwa konieczne będzie podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, nie wykluczając orzeczenia obowiązku rozbiórki. Końcowo Sąd podkreśla również fakt, iż inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja została już w znacznej części zrealizowana, co dodatkowo przemawia za niecelowością wstrzymania jej wykonania. Mając całość powyższego na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., w zw. z art. 61 § 5 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.