II SA/Rz 443/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- K. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotową decyzją rozpoznając odwołanie K. J. i E. J. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2007 r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę B. Z. oraz J. W. (zwanych dalej: inwestorami) dla inwestycji określonej jako: nadbudowa o jedną kondygnację pawilonów handlowo-usługowych z przeznaczeniem na cele administracyjne i gabinety lekarskie na działce nr 2260 obr. [...] przy ul. [...] w R. W podstawie prawnej decyzji wojewoda powołał się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118, zwane dalej Upb). Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji podał, iż inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę na wspomnianą inwestycję, z tym, iż organ I instancji jako obszar zabudowy ustalił działki nr 1674 i 1673. Decyzję tę zaskarżyli odwołaniami K. J. (właściciel działki nr 1667) oraz E. J. (właścicielka działki nr 1668), którzy zarzucili niekompletność dokumentacji poprzez pominięcie, iż uprzednio organ I instancji wydał inwestorom decyzję odmowną. Odwołujący się zarzucili ponadto legalność istniejącego pawilonu przewidzianego do nadbudowy, kwestionując, iż udzielono pozwolenia na budowę satysfakcjonując się faktem odsunięcia planowanej nadbudowy o ok. 20 cm, pominięto fakt, iż wydając decyzję opierano się w istocie na tym samym projekcie, jaki był podstawą odmownej decyzji z [...].09.2007 r. Wyeksponowano także fakt zacienienia budynku K. J. oraz ogrodu odwołujących się, poddając w wątpliwość oświadczenia projektantów o spełnianiu przez projekt wymogów prawa budowlanego i warunków technicznych, nadto podniesiono zarzut sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania, wywodząc iż nie zasługuje ono na uwzględnienie, nadto skonkludował zgodność zaprojektowanej inwestycji z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania, utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2006 r. nr [...]. W ocenie wojewody usytuowanie obiektu spełnia wymagania zawarte w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.202 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej Rwt). Z uwagi na zarzuty odwołań projektant na etapie postępowania odwoławczego sporządził analizę dopływu światła dziennego i nasłonecznienia w pomieszczeniu kuchni budynku K. J., cytując ustalenia tej analizy organ odwoławczy wywodzi, iż nie zostaną naruszone przedmiotową nadbudową przepisy Rwt normujące kwestie dostępu do światła słonecznego w budynku odwołującego się. Wojewoda podał ponadto, iż w następstwie zarzutów odwołujących się dokonano korekty projektu poprzez umieszczenie na nim oświadczeń projektantów odnośnie zgodności tego projektu z przepisami oraz zasadami wiedzy budowlanej. Do akt sprawy dołączono ponadto, w aspekcie zarzutu nielegalności samych istniejących przed inwestycją budynków na działkach inwestorów, decyzję Prezydenta Miasta z [...].03.1998 r. nr [...] udzielającą inwestorom zgody na użytkowanie przedmiotowych obiektów. Organ wyjaśnił nadto, iż brak było podstaw do dołączania stronom odwołującym się egzemplarza projektu budowlanego. W aspekcie zarzutu braku dołączenia akt z innych postępowań organ wyjaśnił, iż były to postępowania odrębne, zakończone decyzjami ostatecznymi, zatem dołączanie tych akt do aktualnie prowadzonego postępowania uznano za nieuzasadnione. Co się tyczy zarzutu zacienia ogrodu odwołujących się, wojewoda wyłuszczył, iż kwestii tych nie normuje prawo budowlane, wyeksponował zaś iż przepisy tej ustawy w razie spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów nakazanych prawem, nie pozwalają organowi administracji architektoniczno-budowlanej odmówić wydania pozwolenia na budowę. Jako motyw wydania decyzji reformującej rozstrzygnięcie organu I instancji podano fakt, iż w trakcie postępowania odwoławczego inwestorzy przedłożyli decyzję Prezydenta Miasta z [...].03.2008 r. nr [...] o dokonaniu zmian w operacie ewidencji gruntów poprzez wykreślenie działek o nr 1673, 1674 i 1675 oraz o wpisaniu działki nr 2260 odpowiadającej powierzchnią i usytuowaniem działkom wykreślanym z tej ewidencji. Uprawniało to organ odwoławczy do wydania decyzji merytorycznej, uwzględniającej zmianę numeru działki, objętej zamiarem inwestycyjnym. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. J. domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji, a także wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Te ostatnią kwestię rozpoznał WSA w Rzeszowie postanowieniem z 22.10.2008 r. odmawiając wstrzymania wykonania przedmiotu skargi. Skarżący zarzuca naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107, art. 8 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie § 13, § 57, § 60 Rwt poprzez przyjęcie, iż projekt spełnia określone tam warunki techniczne, naruszenie art. 28, art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 Upb poprzez przyjęcie, iż spełnione zostały warunki uzasadniające wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił, iż decyzja orzekająca o pozwoleniu na budowę nie odpowiada decyzji o warunkach zabudowy, nadto została wydana bez ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. K. J. wywodzi, iż brak jest w aktach sprawy aktualnego oświadczenia konstruktora odnośnie spełniania przez projekt wymagań poprawności, organ nie wyjaśnił kwestii legalności usytuowania istniejących pawilonów, a oparcie się w tym względzie na kopii decyzji Prezydenta Miasta z 1998 r. było niewystarczające. W tym ostatnim aspekcie podniesiono, iż kwestia ta ma charakter wstępny i winno w tym zakresie być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, połączone z oględzinami. Skarżący zarzucił nadto poczynienie dowolnych ustaleń przez organ odnośnie tzw. "linijki światła". W tym względzie zarzucił niewiarygodność sporządzonej przez projektanta opinii. Skarga zawiera także zarzut braku dołączenia akt prowadzonego uprzednio postępowania, w ramach którego wydano odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, czym miano naruszyć zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a., nadto organ odwoławczy miał nie podać motywów uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie eksponując, iż większość zarzutów stanowi powtórzenie argumentacji prezentowanej w odwołaniu oraz w pismach wnoszonych w trakcie postępowania odwoławczego. Zarzut niezgodności inwestycji określonej pozwoleniem na budowę z zakresem ujętym w decyzji o warunkach zabudowy uznano za nietrafny, co się tyczy kwestii braku oświadczenia konstruktora, co do zgodności projektu z przepisami to zauważono, iż w trakcie postępowania odwoławczego autor projektu złożył oświadczenie o zgodności całego projektu z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Co się tyczy braku wyjaśnienia kwestii legalności istniejących pawilonów organ uznał, że wykracza to poza ramy sprawy, podobnie za chybiony uznano zarzut braku wskazania przyczyn wydania decyzji reformatoryjnej. O terminie rozprawy powiadomiono m.in. L. Z., zawiadomienie zwrócono z adnotacją, że osoba ta nie żyje. W trakcie rozprawy sądowej uczestniczka B. Z. wyjaśniła, iż jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji jej matka – L. Z. oraz jej ciocia – M. P., aktem darowizny wyzbyły się na rzecz inwestorów udziałów w działce nr 1675. Następnie działki nr 1675, 1673 i 1674 zostały zniesione do jednej o nr 2260, w konsekwencji L. Z. i M. P. nie przysługiwały żadne prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiadującej z działkami przeznaczonymi pod inwestycję. B. Z. wyjaśniła ponadto, że przyczyną odmowy wydania pozwolenia na budowę pierwotnie było to, iż jeden z narożników pawilonu przeznaczonego do nadbudowy nie zachowywał wymaganej prawem odległości od granicy z działką skarżącego. Po przeprojektowaniu nadbudowy, co polegało na odsunięciu się o 20 cm od granicy z działką sąsiednią, inwestorzy złożyli nowy wniosek. Uczestniczka oświadczyła ponadto, iż nie toczyło się i nie toczy się postępowanie, w którym K. J. kwestionowałby przebieg granicy między swą działką a działka inwestorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli poddana jest decyzja Wojewody [...] reformująca decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Upb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestorów, złożony w dniu 12.11.2007 r. Do wniosku dołączono projekt budowlany, oświadczenie o dysponowaniu tytułem prawnym do działek objętych zamiarem inwestycyjnym. W myśl art. 32 ust. 4 Upb pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane, 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach zalega decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z [...].10.2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla J. W. i B. Z., utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2006 r. nr [...]. Decyzja o warunkach zabudowy opiewa na zamierzenie inwestycyjne opisane jako "nadbudowa jednej kondygnacji łączącej dwa istniejące pawilony usługowo-handlowe z przeznaczeniem na pomieszczenia administracyjne, gabinety lekarskie, sklep medyczny, aptekę" na działkach nr 1674 i 1673 przy ul. [...] w R. Zarzut skarżącego, jakoby zaskarżona decyzja "nie odpowiadała ściśle" decyzji o warunkach zabudowy nie został bliżej sprecyzowany, zdaniem Sądu jest on nietrafny. Podnoszona przez K. J. kwestia legalności istnienia pawilonów przeznaczonych do nadbudowy nie mogła stanowić podstawy do zarzucenia nielegalności zaskarżonej decyzji. Trafnie wojewoda w odpowiedzi na skargę eksponuje, iż rozpoznając wniosek inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę, właściwe organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione, aby w ramach tej sprawy badać legalność istniejącej zabudowy. Kwestia ta, niezależnie od tego, iż właściwymi w tym zakresie są organy nadzoru budowlanego, nie ma znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia w świetle ustaleń wynikających z decyzji Prezydenta Miasta z [...].03.1998 r. nr [...] udzielającej inwestorom zgody na użytkowanie dwóch pawilonów handlowych przy ul. [...] w R. Skarżący zarzucał, iż jest to kopia, a ponadto brak jest na niej adnotacji co do wykonalności. Zauważyć zatem należy, iż na kopii powyższej decyzji znajduje się potwierdzenie jej zgodności z oryginałem, nadto z jej treści wynika już, że podlegała ona wykonaniu, albowiem była zgodna z żądaniem stron. Zarzut K. J. braku prowadzenia przez organ stosownego postępowania w tej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. Z tego samego powodu nie przesądza o sprzeczności z prawem zaskarżonej decyzji fakt braku dołączenia akt sprawy, w którym zapaść miała decyzja Prezydenta Miasta o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta zapadła w odrębnym postępowaniu, jak wynika z wyjaśnień uczestniczki – B. Z, przyczyna odmowy tkwiła w usytuowaniu jednego z narożników istniejącego pawilonu i konieczności przeprojektowania nadbudowy tak, aby zachowywała ona odległość 3 m od granicy z działkami sąsiednimi, w tym z działką skarżącego. Skoro złożono nowy wniosek, to organy orzekały w nowej sprawie. Zasadniczy zarzut skarżącego oparty jest na dowolnym przyjęciu jakoby planowana nadbudowa spełniała wymogi przewidziane w Rwt odnośnie zapewnienia dostępu do światła w pomieszczeniu mieszkalnym znajdującym się w budynku skarżącego. K. J. dyskredytuje ustalenia zawarte w sporządzonej na żądanie organu odwoławczego analizy tzw. "linijki słońca", a wykonanej przez projektanta. Zarzuca przy tym, iż analiza ta jest stronnicza, nierzetelna, niewiarygodna, a organ powinien poczynić własne ustalenia w tej kwestii. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 Upb do podstawowych obowiązków projektanta należy "wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań". Projektant jest uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 pkt 2 Upb). Aby wykonywać taką działalność należy posiadać stosowną decyzję potwierdzającą posiadane uprawnienia budowlane. Wykonywanie funkcji projektanta jest sprawowaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, za którą uważa się "działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno organizacyjnych" (art. 12 ust. 1 Upb). W judykaturze podkreślono, iż udzielenie uprawnień budowlanych określonej osobie jest jednocześnie gwarancją i świadectwem, że ta osoba ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie (por. wyrok NSA z 5.03.1998 r., IV SA 770/96, LexPolonica nr 368226). Prawidłowe wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jest zabezpieczone sankcją karną, przewidzianą w art. 95 Upb. Z wykonanej analizy przez osobę posiadającą uprawnienia wynika, iż spełnione zostaną warunki techniczne oświetlenia naturalnego i nasłonecznienia pomieszczenia kuchni znajdującego się w budynku skarżącego oraz ewentualnej zabudowy na działce nr 1668. Z analizą tą skarżący zapoznał się na etapie postępowania odwoławczego. Podnoszone wówczas przez niego zarzuty, powielone następnie w skardze, nie dowodzą wadliwości sporządzenia tej analizy. Z samego faktu, iż analizę oświetlenia sporządził projektant planowanej inwestycji, nie można a priori, zdaniem Sądu wprowadzać wniosku o dyskwalifikowaniu ustaleń tej analizy jako nierzetelnej lub niewiarygodnej. W zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający organ przeanalizował kwestię dostępu do światła pomieszczenia kuchennego w budynku skarżącego i poprawnie wyjaśnił, że pomieszczenie to będzie miało zapewniony normatywny czas nasłonecznienia. Skarżący nie kwestionuje, iż w ścianie jego budynku zwróconej do elewacji istniejących pawilonów skarżących znajduje się okno kuchni jego domu. Zarzut braku ustaleń organu odnośnie kwestii dostępu naturalnego światła do tej kuchni, wobec konkluzji wynikających z wykonanej "linijki słońca" oraz wywodów wojewody w zaskarżonej decyzji, jest chybiony. Dodatkowo zauważyć trzeba, że § 57 ust. 2 normujący stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi, nie obciąża inwestorów, jest to zaś kwestia samego skarżącego. Z powyższych względów zarzut skargi naruszenia § 13, § 57 i § 60 Rwt nie jest uzasadniony. Nie jest także trafny zarzut skargi, jakoby wojewoda nie podał podstawy prawnej, ani motywów uchylenia decyzji organu I instancji. Jako motyw wydania decyzji reformującej rozstrzygnięcie organu I instancji podano, iż w trakcie postępowania odwoławczego inwestorzy przedłożyli decyzję Prezydenta Miasta z [...].03.2008 r. o dokonaniu zmian w operacie ewidencji gruntów poprzez wykreślenie działek o nr 1673, 1674 i 1675 oraz o wpisaniu działki nr 2260 odpowiadającej powierzchnią i usytuowaniem działkom wykreślanym z tej ewidencji. To nakazywało dokonać reformatoryjnego orzeczenia tak, aby uwzględniać zmiany wprowadzone w ewidencji gruntów. Uchybieniem wojewody było natomiast doręczenie decyzji L. Z. i M. P., skoro w wyniku aktu darowizny udziału w działce nr 1675 osoby te utraciły legitymację strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Konsekwencją winno być poinformowanie tych osób przez organ odwoławczy, że przestają być stronami w rozumieniu art. 28 ust. 2 Upb w zw. z art. 28 k.p.a. W aspekcie udzielonych przez uczestniczkę B. Z. wyjaśnień, Sąd uznał, iż śmierć L. Z. w aspekcie utraty przez nią, już w toku postępowania odwoławczego, statusu strony, nie stało na przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z art. 35 ust.1 Upb "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". W myśl art. 35 ust. 4 Upb "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Zarzut skarżącego podjęcia zaskarżonej decyzji bez ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a przez to naruszenia: art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., nie jest uzasadniony. Jak to już wskazano uprzednio kwestie, które w ocenie K. J. wymagałyby postępowania wyjaśniającego bądź to nie dotyczyły istoty przedmiotowego postępowania, bądź to zostały w sposób dostateczny wyjaśnione. Podobnie ocenić należy zarzut skargi braku zaktualizowania oświadczenia konstruktora o zgodności projektu z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Oświadczenie o zgodności poprawionego i uzupełnionego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej złożone na podstawie art. 20 ust. 4 Upb znajduje się przy projekcie budowlanym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 35 ust. 4 Upb wojewoda nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższych względów, nie dopatrując się naruszeń prawa, jakie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.