II SA/Rz 443/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [....] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. R. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi WR, reprezentowanej przez adwokata MK (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lutego 2016 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2014 roku AR zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego niepodpiwniczonego z przyłączami zewnętrznymi, budynku gospodarczo – garażowego, altany ogrodowej, wodnego zbiornika rekreacyjnego (staw) z odcinkową przebudową istniejącego rowu wodnicy oraz szczelinowego, bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe na działce nr 277/2 w [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą, budynku gospodarczo – garażowego, altany ogrodowej, wodnego zbiornika rekreacyjnego oraz zbiornika na ścieki bytowe na działce nr 277/2 w [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła WR – współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr 278, wskazując na jej nieważność. Decyzja Wójta jest bowiem drugą decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 277/2, wydaną na wniosek AR. Poprzednia decyzja wydana została w dniu [...] lutego 2011 r., następnie inwestor starał się bezskutecznie o jej zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; zwanej dalej Kpa). Odwołująca wskazała również na brak udziału w postępowaniu właściciela działki nr 275 położonej poniżej poziomu działki inwestora. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: "upzp"). Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, planowane zamierzenie budowlane nie stanowi inwestycji celu publicznego, a zatem sposób zagospodarowania terenu winien zostać ustalony w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że spełnione są wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp, warunkujące uzyskanie decyzji. Odnosząc się zaś do argumentów sformułowanych w odwołaniu wskazano, że poprzednio wydana decyzja dotyczyła innej inwestycji – zasadnicza różnica dotyczy położenia rowu i nie jest tożsama z decyzja ostateczną. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 roku, sygn. akt II SA/Rz 1045/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, przyjmując że zostały one wydane pomimo, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 11 lutego 2011 roku, która dotyczy tej samej inwestycji, na tej samej działce i została wydane temu samemu inwestorowi. Podaniem z dnia 4 maja 2015 roku AR zmodyfikował swój wniosek w zakresie "Wodnego zbiornika rekreacyjnego". Decyzją z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...] Wójt Gminy [...], działając w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji własnej z dnia 11 lutego 2011 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla AR dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego niepodpiwniczonego przyłączami zewnętrznymi, budynku gospodarczo – garażowego, altany ogrodowej, wodnego zbiornika rekreacyjnego (staw) z odcinkową przebudową istniejącego rowu wodnicy oraz szczelinowego, bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe na działce nr 277/2 w [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2015 roku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...], Wójt Gminy [...] – ponownie - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą, budynku gospodarczo – garażowego, altany ogrodowej, wodnego zbiornika rekreacyjnego oraz zbiornika na ścieki bytowe na działce nr 277/2 w [...]. W wyniku rozpoznania odwołania WR, SKO decyzją z dnia [...] września 2015 roku, znak: [...] uchyliło decyzję wójta wywodząc, że po wyeliminowaniu wcześniejszych decyzji przez sąd administracyjny, w ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna raz jeszcze podlegać uzgodnieniu z właściwymi organami, czego w sprawie nie uczyniono. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku, znak: [...] Wójt Gminy [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniosła WR, zarzucając że narusza ona art. 155, art. 98 i art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Odwołująca się zakwestionowała legalność "wygaszenia" decyzji z [...] lutego 2011 roku i skonkludowała, że działania Wójta naruszają prawo. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku, znak: [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] listopada 2015 roku. Organ stwierdził, że wniosek Pana AR był kompletny, w toku postępowania pozytywnie zweryfikowano wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. 2015r. poz. 199 ze zm. dalej w skrócie "upzp"), dokonano uzgodnień w zakresie wymaganym art. 60 upzpz, przy uwzględnieniu stanowiska WSA w Rzeszowie. W ustawowym terminie decyzję SKO zaskarżyła WR, działająca przez fachowego pełnomocnika adwokata MK. Zarzuciła jej naruszenie art. 140 ust. 1, art. 61 i 65 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. 2015r. poz. 469) oraz naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 i art. 155 Kpa. Uzasadniając skargę podała, że organ niezgodnie z prawem stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] lutego 2011 roku, a zatem należy przyjąć, że decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym, a skoro tak, to zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Wójta, wciąż obarczone są wadą nieważności. Ponadto zwrócono uwagę, że wnioskodawca przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy powinien wylegitymować się pozwoleniem wodno-prawnym na budowę zbiornika wodnego – stawu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ stwierdził, że pozwolenie wodno-prawne wydaje się już po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja z dnia [...] lutego 2011 roku została wyeliminowana z obrotu prawnego legalnie ostatecznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona prawa i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Prawo zabudowy jest publicznym prawem podmiotowym, stanowiącym jedną z form emanacji prawa własności nieruchomości. Jego realizacja nie jest jednak dowolna, gdyż musi przebiegać z poszanowaniem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Podane założenie systemowe zostało proklamowane w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, w którego treści stwierdza się, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a z taką sytuacją mamy do czynienia względem działki nr 277/2 w [...], której dotyczy postępowanie – każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy – art. 59 ust. 1 upzp. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ zobligowany jest rozważyć relację interesu prywatnego inwestora do interesu publicznego, który wyraża określone zobiektywizowane wartości, w założeniu wspólne dla społeczności sąsiedzkiej wobec nieruchomości, której dotyczy postępowanie (art. 1 ust. 3 i art. 2 pkt 4 upzp), a wymienione w art. 1 ust. 2 upzp. Przyjęta przez ustawodawcę struktura postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadnia wniosek, że decyzja taka powinna być wydana, jeżeli zostaną łącznie spełnione warunki ustalone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Ich pozytywna weryfikacja oznacza bowiem, że planowana zmiana zagospodarowania terenu koresponduje z wartościami, jakie należy chronić w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ocena, czy taka pozytywna konfiguracja zachodzi w stosunku do konkretnej działki i konkretnego zamierzenia, ze swojej istoty, nie może mieć charakteru tak ogólnego i abstrakcyjnego. Przeprowadza się ją w oparciu o przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 upzp rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588; dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Stosownie do postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przez pryzmat prawnych wymogów determinujących prawidłowość takiej analizy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie zostały one dochowane. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób uniemożliwiający poddanie go weryfikacji, pod kątem wymogów stawianych treścią § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia. Stosownie do treści powołanych przepisów, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Za front działki przyjmuje się tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie granic obszaru analizowanego wymaga zatem jednoznacznego wskazania w analizie, którą część działki uznano za front działki, jaka jest jej szerokość z podaniem konkretnych parametrów odległości w układzie SI, oraz w jakiej odległości ustalono granice obszaru analizowanego; z podaniem konkretnej krotności (pełnej bądź niepełnej) szerokości frontu działki. Z treści analizy stanowiącej podstawę wydania kwestionowanych decyzji nie sposób ustalić żadnych z tych danych: nie ustalono, która część działki stanowi jej front, jaka jest jego szerokość i wreszcie w jakiej odległości zakreślono granice obszaru analizowanego. Z treści analizy wynika jedynie, iż jest to wielokrotność szerokości działki inwestora, nie mniejsza niż trzykrotność w kierunku istniejącej zabudowy oraz minimum 50m w kierunku użytków rolnych). Jak wynika ze stanowiącej część analizy kopii mapy granice obszaru analizowanego nie zostały ustalone w sposób jednorodny, w formie okręgu, co nie zostało również wyjaśnione i uzasadnione w jej części tekstowej. Sąd zwraca uwagę, że przyjęcie granicy obszaru analizowanego w odległości 50 metrów jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy trzykrotność szerokości frontu działki nie osiąga tej wielkości. Zmniejszenie granic obszaru analizowanego do 50 metrów w sytuacji, gdy trzykrotność szerokości frontu działki stanowi odległość większą od tej wielkości, jest niedopuszczalne. Z kopii mapy zdaje się wynikać – co będzie przedmiotem analizy organów w ponownym postępowaniu – że granice obszaru analizowanego w kierunku wschodnim i południowo-wschodnim, przy przyjęciu prawidłowego parametru ich wyznaczenia, zostały określone w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki 277/2. Uwzględniając podane okoliczności i ich oceny Sąd stwierdza, że sporządzona na potrzeby postępowania analiza urbanistyczna jest wadliwa, co przesądza również i o wadliwości prawnej wydanych w sprawie decyzji. Abstrahując od opisanego wyżej uchybienia, Sąd wskazuje, że w analizie nie wyjaśniono w ogóle wymogów dla planowanej budowy altany, nie wskazano również przyczyn i podstaw do odstąpienia od takiego działania. W ocenie Sąd w analizie niewłaściwie określono również obowiązującą linię nowej zabudowy. W analizie stwierdza się jedynie lakonicznie: "linia zabudowy budynków mieszkalnych od drogi – w granicach 6-18 m." Takie sparametryzowanie tej wielkości jest wadliwe. Ustalenie linii zabudowy wymaga jednoznacznie wskazania, które działki wzięto pod uwagę przy jej wyznaczaniu, jak kształtuje się linia zabudowy, czy tworzy uskok, a jeżeli tak, to w jakiej konfiguracji i jak ostatecznie powinna przebiegać linia dla nowej zabudowy. Z treści decyzji wynika, że organy przyjęły linię zabudowy, jako odległość "minimum 12 m od granicy linii rozgraniczającej z drogą publiczną". Zarówno z decyzji, jak i z analizy nie wynika podstawa do takiego jej ukształtowania, tym bardziej, że pomiędzy analizą i decyzją istnieje rozbieżność. Posłużenie się przez organy zwrotem "minimum 12 m" sugeruje, że wyznaczono tzw. nieprzekraczalną linię zabudowy, jednakże podstaw do takiego działania nie ma w sporządzonej analizie – zob. w tej kwestii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1218/11. Kolejną niejasność stwarza określenie w analizie wskaźnika powierzchni zabudowy. W analizie znajduje się jedynie stwierdzenie: "wskaźnik powierzchni zabudowy - nie przekracza 3m." Obowiązkiem sporządzającego analizę nie jest jedynie zrelacjonowanie, jak kształtuje się wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie analizowanym, lecz przede wszystkim określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Jak wynika z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Analiza ma więc wprost wskazywać średni wskaźnik oraz przyjęty wskaźnik dla nowej zabudowy. Decyzja wydana w oparciu o analizę nie może w tym zakresie czynić żadnych odstępstw. Wadliwa jest również określenie w decyzji parametru szerokości elewacji frontowej na "maksymalnie 12 m", podczas gdy w analizie określono go na "od 8,0 do 13,0). Parametr ten, stosownie do postanowień § 6 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Przyjęcie w decyzji parametru szerokości elewacji frontowej, bez określenia granicy minimalnej jest zatem wadliwe, albowiem na rozwiązanie takie nie pozwala treść rozporządzenia. Narusza przepisy również ustalenie geometrii dachu, a w szczególności wysokości kalenicy, które w analizie zostało zredukowane do stwierdzenia: "wysokość do kalenicy nie przekracza 8,5 m". Brak konkretnych danych, jaka jest wysokość budynków na działkach zabudowanych objętych analizą nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy - co jest wymagane stosownie do treści § 7 i 8 rozporządzenia – tak również WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1661/14. Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących wadliwości zaskarżonej decyzji, jaka ma wynikać z niezgodnego z prawem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2011 roku. Wyjaśnić należy, że decyzja z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...], którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji z 2011 roku jest ostateczna i korzysta z domniemania zgodności z prawem, a formułowane wobec niej zarzuty, które nie eliminują jej z obrotu prawnego, nie mogą pozbawić jej skuteczności prawnej. Sąd podziela również stanowisko organu, że pozwolenie wodno-prawne wydaje się już po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując, wydając w sprawie decyzje organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 Kpa, albowiem nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO uwzględni wszystkie przytoczone powyżej oceny i wytyczne odnośnie do sposobu sporządzania analizy urbanistycznej oraz recepcji jej treści w decyzji o warunkach zabudowy. Mając całość powyższego na względzie, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 i 135 ppsa uchylił w całości zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzje ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa.