II SA/Rz 444/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii w zakresie proponowanego podziału nieruchomości -skargę oddala- II SA/ Rz 444/10 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. M. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] opiniujące pozytywnie proponowany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 2260 w obr. 212 (podział na działki nr ewid. 2260/1, 2260/2, 2260/3, 2260/4, 2260/5, 2260/6) przy ul. Z. w R., z warunkiem prawnego zapisania zapewnienia dostępu nowo powstałych działek do drogi publicznej. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) w zw. z art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., określanej dalej w skrócie jako u.g.n.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjonowane w dniu 19 lutego 2009r. skierowanym do Prezydenta Miasta pismem podpisanym przez Zastępcę Prezydenta Miasta o wszczęcie procedury podziału nieruchomości położonej w R. przy ulicy Z., oznaczonej jako działka nr ewid. 2260 w obr. [...]. Wskazano, że podział ten jest związany z przeznaczeniem tej działki pod budowę kanalizacji sanitarnej w rejonie ulicy Z. i P., zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] w rejonie ulicy Z. w R. Pismem z dnia 24 lutego 2009 r. Prezydent Miasta zawiadomił M. M. właściciela tej działki i Biuro Gospodarki Mieniem Miasta o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wyżej opisanej. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., wyżej opisanym zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 2260 w obr. [...] (podział na działki nr ewid. 2260/1, 2260/2, 2260/3, 2260/4, 2260/5, 2260/6) przy ul. Z. w R., według propozycji podziału na projekcie podziału, z warunkiem prawnego zapisania zapewnienia dostępu nowo powstałych działek do drogi publicznej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wydzielone działki znajdują się na terenach oznaczonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] w rejonie ulicy Z. w R., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...] z [...] czerwca 2008 r. Reasumując Prezydent odwołując się do art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n - stwierdził zgodność proponowanego podziału nieruchomości nr 2260 w obr. [...] na działki o nr 2260/1, 2260/2, 2260/3, 2260/4, 2260/5, 2260/6 w obr. [...], z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wyżej opisanego w rejonie ul. Z. w R. Zażalenie na to postanowienie złożył M. M., wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił, że nie brał udziału w postępowaniu. Podniósł, że nie został poinformowany ani o wszczęciu postępowania, ani o formie tego podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., opisanym na wstępie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w toku badania sprawy organ I instancji dokonał oceny przesłanek wydania postanowienia opiniującego w przedmiotowej sprawie, tj. ustalił, że proponowany sposób podziału nieruchomości położonej R. przy ul. Z. oznaczonej jako działka nr ewid. 2260 w obr. [...] na działki nr ewid. 2260/1, 2260/2, 2260/3, 2260/4, 2260/5, 2260/6, jest zgodny z ustaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie ul. Z. w R. W ocenie organu odwoławczego prezydent opiniując pozytywnie proponowany podział przedmiotowych nieruchomości wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. W końcowej części uzasadnienia Kolegium odnosząc się do zarzutów składającego odwołanie stwierdziło, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodnym. Wyjaśniło, że M. M. został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu przedmiotowego postępowania, a o jego przebiegu strona wiedziała również prowadząc korespondencję z Prezydentem Miasta oraz składając środki zaskarżenia od orzeczeń wydanych w toku instancji. M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie wnosząc o uchylenie jego oraz postanowienia je poprzedzającego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił brak ustalenia konieczności dokonania podziału jego nieruchomości dla realizacji celu publicznego i zaproponowanie podziału jego działki, na który nie wyraził zgody. Podniósł również, że podział przedmiotowej działki nie jest niezbędny dla realizacji celów publicznych. W uzasadnieniu skargi zarzucił, ze proponowany podział przedmiotowej działki nie jest uzasadniony i narusza jego prawo własności. Powtórzył, że projekt podziału nieruchomości nie został w żaden sposób z nim uzgodniony i w takim zakresie nie brał udziału w tym postępowaniu. W jego ocenie cele publiczne, na które powołują się organy muszą być jasno określone i nie jest zasadne powoływanie się na nie w kolejno wydanych orzeczeniach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący działający przez pełnomocnika złożył pismo z dnia 12 stycznia 2011 r., w którym podał, iż w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym podziału podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia czy istnieje rzeczywista możliwość przeprowadzenia drogi wskazanym w projekcie podziału szlakiem. Wskazał, że zwrócił się w tej sprawie do Dyrekcji Operatora Gazociągu Przemysłowego Oddział, Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej i od wszystkich otrzymał negatywną odpowiedź. Wskazał, że zainicjował też działania zmierzające do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do położenia drogi a stosowny projekt zmiany został przygotowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zauważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sądu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.) Badając sprawę w wyżej wskazanych aspektach Sąd nie stwierdził takich uchybień, które skutkować musiałyby uwzględnieniem skargi. Na wstępie należy też zauważyć, że na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia nie mogły mieć wpływu okoliczności, które zaistniały po jego wydaniu takie jak starania podjęte w celu zmiany zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ani to czy w aktualnym stanie faktycznym na gruncie w ogóle możliwa jest budowa drogi czy też nie. W tym ostatnim przedmiocie nie można przecież wykluczyć co do zasady, iż np. przebudowa istniejącego gazociągu i odpowiednie jego zabezpieczenie umożliwi realizację takiej inwestycji zgodnie z ustaleniami planu. Z kolei ewentualna zmiana planu jeśli nastąpi to przed podziałem nieruchomości spowoduje, że opinia co do podziału stanie się nieaktualna. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w świetle postanowień art.1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej (zob. teza 13 do art. 133 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak – Molczyk, Maria Romańska – Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2005). Badaniu w tym postępowaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów (tak w tezie 6 do w/w przepisu – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz. T. Kuczyński, M. Masternak – Kubiak – Lex 2009). Zarzut skarżącego dotyczy braku możliwości faktycznej realizacji drogi w miejscu, które na ten cel przekracza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w istocie zarzutem kierowanym do tego planu, bo to plan zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, a to wykracza poza ramy postępowania dotyczącego wydawania opinii w sprawie dopuszczalności podziału nieruchomości. Do uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy podziale nieruchomości – jako podstawowej przesłanki dopuszczalności tego podziału – odsyła art. 93 ust. 1 u.g.u. Postępowanie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.u. jest etapem postępowania o zatwierdzenie podziału. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Celem opinii jest wyrażenie przez organ wykonawczy gminy (miasta) stanowiska co do zgodności projektu z planem. Powyższe determinuje zakres postępowania, jakie przeprowadza organ opiniujący. W oparciu o przepis art.93 ust.4 u.g.u. Prezydent winien się ograniczyć wyłącznie do wykładni treści planu - biorąc pod uwagę jego część opisową i graficzną i ocenić zgodność planowanego podziału z jego treścią. Organ opiniujący nie może wykraczać poza zakres postępowania i nie należy do jego kompetencji badanie praworządności zapisów planu. Plan miejscowy stanowi bowiem uchwalone i obowiązujące prawo miejscowe, wiążące także organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19.04. 2006 r. sygn. akt I OKS 180/06 (Lex 209503) co do wykroczenia Rady Ministrów przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie art. 100 u.g.u.poza delegacją ustawową i wobec wyraźnego zapisu ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 93 ust. 4 i 5 istniały podstawy prawne do wydania zaskarżonego postanowienia, mimo wszczęcia tego postępowania z urzędu. Co do zasady o tym czy i w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość powinien decydować właściciel lecz jego uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczone wówczas, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości. Taki wyjątek od zasady przewiduje właśnie art. 96 ust. 3 pkt. 1 u.g.u., który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Cele publiczne wymienione zostały w przepisie art. 6 u.g.u Takim celem jest m. in. Budowa kanalizacji sanitarnej (art. 6 pkt. 3 u.g.u.). Jak wynika z akt sprawy podział działki 2660 w obr. [...] w R. ma związek z jej przeznaczeniem pod budowę kanalizacji sanitarnej. O możliwości uzyskania informacji o sposobie i terminie realizacji celów publicznych skarżący był informowany pismem z dnia 13.03. 2009 r. W aktach znajduje się też sporządzona w 2007 r. koncepcja budowy kanalizacji sanitarnej. Akt prawa miejscowego jakim jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] w rejonie ul. Z. w R. zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz [...] z 2 czerwca 2008 r. (publikator dostępny także w Internecie) dla terenów, na których położona jest działka 2660 w obr. [...] oznaczonych symbolami 9KDD, 5ZPz, 3KX/KD, 6ZPz i 10U – dopuszcza lokalizację sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, zaskarżone postanowienie, które czyni zadość wymogom ustawy ustanowionym w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.u. nie narusza prawa. Należy podkreślić, że celem publicznym, dla którego planowana inwestycja ma zostać zrealizowana (bez względu na przewidywany termin realizacji) nie była budowa drogi lecz kanalizacji sanitarnej, stąd kserokopie dokumentów które zostały załączone do pisma z dnia 12. 01. 2011r. nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.u. nie musi w każdym wypadku polegać na budowie drogi takiej jak przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś ze znajdującego się w aktach proponowanego projektu podziału nie wynika wprost, aby w wyniku podziału miała zostać z działki 2660 wydzielona droga, stąd zastrzeżenie zawarte w treści postanowienia. Zresztą przewidziana w planie (m.p.z.p.) droga nie zapewni tego dostępu wszystkim nowopowstałym działkom. Zaznaczyć też trzeba, iż to postępowanie przewidziane w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.u. to tylko fragment postępowania o podział nieruchomości, zaś kwestia czy i kiedy inwestycja celu publicznego zostanie zrealizowana bądź jest planowana – czyli czy de facto istnieje cel publiczny, na potrzeby realizacji którego ma być dokonany podział w rozumieniu art. 93 ust. 1 u.g.u nie jest badany w tym "wycinku" postepowania jakim jest opiniowanie proponowanego podziału pod względem zasadności z ustaleniami planu miejscowego. Postanowienie wydane na podstawie art. 93 ust. 3 i 4 u.g.u. jest zgodne z prawem a nawet z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie jakim nie narusza to istoty prawa własności. W ocenie sądu zaskarżone postępowanie nie ingeruje w istotę prawa własności, bo nie zmienia i nie ogranicza tego prawa w żaden sposób. Niezasadny był także zarzut naruszenia przez organy art. 93 ust. 3 u.g.u. w aspekcie podnoszonej niemożliwości powstania w przyszłości drogi prowadzonej przez działkę 2660, co miało decydować o braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej nowopowstałych działek. W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta zastrzegł, iż opiniuje proponowany podział nieruchomości pozytywnie z warunkiem prawnego zapisania zapewnienia dostępu działek, które miałyby powstać w wyniku tego podziału. Kwestia ta powinna zostać zbadana przed wydaniem decyzji o podziale nieruchomości i nie wpływa na ocenę legalności postępowania w zakresie opiniowania, o którym mowa w art. 93 ust. 4 w związku z ust. 1 tego przepisu u.g.u. Ponadto załączone do pisma z dnia 12.01.2011 r. kserokopie dokumentów także w uwagi na ich jakość nie pozwalają na stwierdzenie jaki konkretnie przebieg miałaby mieć droga zdefiniowana w art. 93 ust. 3 u.g.u., zaś kwestia ta – co wyżej wskazano powinna być zbadana przed wydaniem decyzji o podziale nieruchomości. W świetle powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.