II SA/Rz 444/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz.735 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." a także art. 17 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.". Wskazaną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania A. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – N. C. Burmistrz wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] przyznane zostało A. C. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania stałej opieki nad matką w kwocie 620 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Następnie, organ podniósł, że ze znajdujących się w jego posiadaniu dokumentów wynika, że od wielu lat wnioskodawczyni opiekuje się niepełnosprawną matką. Jak wskazuje przeprowadzony w dniu 30 listopada 2021 r. wywiad środowiskowy, z uwagi na podeszły wiek i trudną sytuację zdrowotną (która uległa pogorszeniu po przejściu COVID-19) N. C. wymaga pomocy i opieki osoby drugiej i tę opiekę sprawuje wnioskodawczyni. Wykonuje ona wszystkie czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania matki tj. przygotowuje posiłki, dba ojej higienę, umawia wizyty lekarskie. W oświadczeniu z dnia 31 grudnia 2021r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, strona wskazała, że z dniem 1 lutego 2018r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym z uwagi na sprawowaną opiekę nad matką. Wszelkie prace w tym gospodarstwie wykonuje zaś jej małżonek. Jako właścicielka gospodarstwa składa ona natomiast wnioski do ARiMR o dopłaty. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia organ stwierdził zaistnienie przeszkody wskazanej w art. 17 ust. 5 u.ś.r. w postaci przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Burmistrz zauważył, że co prawda w aktach sprawy znajduje się oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 31 grudnia 2021 r. z którego wynika, że zrezygnuje ona ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale dopiero po przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak rezygnacja taka winna nastąpić przed dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz wskazał także, iż nie został w sprawie potwierdzony fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Stanowi to o zaistnieniu negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził jego częściową niekonstytucyjność, jednak przepis ten nadal obowiązuje, co powoduje, że organy mają go obowiązek stosować. A. C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie wyroku TK. Wskazała, że wszelkie prace związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wykonuje jej mąż, a ona wprawdzie składa wnioski o dopłaty rolnicze, jednak tylko dlatego, że jest właścicielem gospodarstwa i nie chciała komplikować całej procedury związanej z wypłatą powyższych. Odwołująca się zwróciła się z prośbą o przeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu ewentualnego uzupełnienia dowodów w sprawie i orzeczenie co do jej istoty, zgodnie z jej wnioskiem. SKO, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2022 r. uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu, w sprawie należy uwzględnić skutki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na orzecznictwo sądowe zapadłe w związku z tym wyrokiem Kolegium podniosło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Mając na uwadze fakt, że odwołująca się ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy i również wskazując na orzecznictwo sądowe SKO podniosło, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Fakt więc uzyskania przez określoną osobę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r. Ze względu na to, że strona w niniejszej sprawie oświadczyła, że zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale dopiero po przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Uznając, że zachodzą podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji SKO podniosło, że nie można na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oświadczeń samej strony uznać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem jej zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. W aktach sprawy nie stwierdzono podstawowego dowodu z dokumentu jakim jest wywiad środowiskowy, który stanowi podstawę ustaleń organu o sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Kolegium, Burmistrz winien ustalić rzeczywisty rozmiar i zakres sprawowanej przez wnioskodawczynię opieki, a także jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Ustalenia organu w przedmiocie powyższych okoliczności muszą być jednak na tyle szczegółowe i wnikliwe, aby nie ulegało wątpliwości, jaki jest konieczny zakres opieki nad osobą niepełnosprawną, adekwatny i odnoszący się do określonych schorzeń oraz konieczny z uwagi na potrzebę sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jej samodzielnej egzystencji. Okoliczności te muszą być szczegółowo wyjaśnione i zweryfikowane. Ustalenia w tym przedmiocie będą zaś istotne dla ostatecznego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie faktyczną i konieczną z uwagi na aktualny stan zdrowia opiekę nad matką sprawuje odwołująca oraz czy nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie w celu sprawowania tej opieki. Zdaniem SKO, Burmistrz nie zweryfikował też informacji dotyczącej pobierania przez wnioskodawczynię dopłat rolniczych, a płatności te przysługują osobom, które rzeczywiście wykonują wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, więc aby starać się o dopłaty, osoba taka musi faktycznie prowadzić działalność rolniczą w tym gospodarstwie. Ponadto, organ winien ustalić, czy strona złożyła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] wniosek o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Zwrot taki przysługuje bowiem producentom rolnym - osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, będącymi posiadaczami gospodarstw rolnych w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Kolegium zauważyło, że w ponownym postępowaniu organ I instancji poinformuje stronę o sposobie złożenia rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego: "na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego." Zobowiązany będzie też do pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP. A. C. wniosła sprzeciw od decyzji SKO. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie było obarczone uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Składająca sprzeciw podniosła, że pracownicy socjalni Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wielokrotnie weryfikowali w trakcie sporządzania wywiadów środowiskowych sprawowaną przez nią opiekę. Ostatnia taka weryfikacja odbyła się podczas wywiadu środowiskowego w dniu 30 listopada 2021 r. Nigdy nie mieli oni żadnej wątpliwości i każdorazowo potwierdzali stałe sprawowanie przez nią opieki nad matką. A. C. podniosła, że fakt pobierania dopłat bezpośrednich nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych. Fakt ten nie jest bowiem jednoznaczny z pracą w gospodarstwie rolnym. Wszelkie prace związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wykonuje jej mąż, a ona jedynie jako właściciel gospodarstwa składa do ARiMR wnioski o dopłaty. Zwróciła też uwagę, że na podstawie art. 136 K.p.a. w odwołaniu zwróciła się z prośbą do SKO, by w razie jakichkolwiek wątpliwości przeprowadzono z urzędu dodatkowe postępowanie w celu ewentualnego uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i o orzeczenie co do jej istoty. SKO w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie, ponawiając argumentację kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", prawodawca wskazał formy działalności organów administracji publicznej podlegające zakwestionowaniu w drodze skargi. Natomiast w art. 3 § 2a tego aktu postanowił, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrolując takie decyzje sąd stosuje kryterium zgodności z prawem, co wynika z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Inaczej jednak niż przy badaniu złożonych skarg, sąd ogranicza się do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., o czym wyraźnie stanowi art. 64e P.p.s.a. Musi zatem dokonać analizy, czy organ odwoławczy był w warunkach konkretnej sprawy uprawniony do podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia czy też powinien był sam merytorycznie rozpoznać sprawę, co winno być regułą w świetle wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzenie, że organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania sprawy co do meritum i tym samym naruszył art. 138 § 2 K.p.a. musi skutkować uwzględnieniem złożonego sprzeciwu i uchyleniem w całości kwestionowanej nim decyzji, a to w oparciu o art. 151a § 1 P.p.s.a. Natomiast, zasadne skorzystanie przez organ II instancji z możliwości kasacji decyzji organu I instancji obliguje sąd do oddalenia sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. W świetle więc powołanego art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten rodzaj orzeczenia jest więc dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który zobligowany jest nie tylko do kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji, ale rozpatrzenia całości sprawy i orzeczenia co do jej istoty. Ciążą bowiem na nim te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Podjęcie decyzji kasacyjnej z pewnością przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowaną w art. 12 K.p.a. Dlatego też, zdecydowanie się na nią musi być usprawiedliwione okolicznościami sprawy, które winny być przez organ odwoławczy przedstawione w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia tak, by nie było wątpliwości co do jego zasadności. Jeśli więc wprawdzie istnieją pewne niewielkie braki w materiale dowodowym, to organ odwoławczy może je uzupełnić sam bądź zlecając to organowi I instancji, o czym przesądza treść art. 136 § 1 K.p.a. Dopiero wówczas, gdy wykorzystanie tej możliwości skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, uprawnione jest uchylenie zakwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decydując się na podjęcie kasacyjnej decyzji SKO zwróciło w istocie uwagę na dwie kwestie. Pierwsza to brak wystarczających ustaleń odnośnie do związku przyczynowego pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy sprawy jest w tym zakresie niewystarczający. Brakuje bowiem podstawowego dowodu w postaci wywiadu środowiskowego. Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że z dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu, a związanych z postępowaniami w przedmiocie przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego wynika, że od wielu lat wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, wykonując wszelkie czynności niezbędne do jej prawidłowego funkcjonowania. Organ powołał się w tym zakresie na wywiad środowiskowy przeprowadzony 30 listopada 2021 r. Rzeczywiście, w aktach niniejszej sprawy brak jest dowodów, w oparciu o które można by poczynić dokładne i rzetelne ustalenia dotyczące tak potrzeb osoby niepełnosprawnej, jak i rozmiaru podejmowanych wobec niej czynności opiekuńczych. Nie ma bowiem wywiadu z dnia 30 listopada 2021 r. (na który powołał się Burmistrz), zaś załączony wywiad z 2 grudnia 2019 r. jest bardzo skrótowy. Jak jednak zauważył organ I instancji i co podniosła także wnosząca sprzeciw, kwestia sprawowania przez nią opieki nad matką była już przedmiotem wielokrotnych ustaleń. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, by Kolegium zwróciło się do Burmistrza o przesłanie stosownych materiałów, które mogłoby następnie poddać swojej ocenie pod kątem związku przyczynowego między brakiem aktywności zawodowej strony a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Drugą okolicznością, którą zauważyło Kolegium była podniesiona przez stronę kwestia pobierania przez nią dopłat rolniczych. Organ odwoławczy zaznaczył, że środki takie uzyskują osoby faktycznie prowadzące działalność rolniczą, co kłóci się ze złożonym przez wnioskodawczynię oświadczeniem o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem SKO, konieczne jest także wyjaśnienie, czy strona uzyskuje zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Zwrot taki przysługuje bowiem producentom rolnym, czyli posiadaczom gospodarstw rolnych. W ocenie Sądu, także i powyższe nie wymagało jakiegoś szerokiego postępowania dowodowego, a tylko zwrócenia się do odpowiednich podmiotów tj. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz do Burmistrza Miasta i Gminy [...]. o odpowiednie informacje. Tym samym, czynności te mógł podjąć organ odwoławczy bez nadmiernego przedłużania postępowania. SKO mogło także samo pouczyć składającą wniosek, po uprzednim ustaleniu, że wszystkie pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione, o konieczności złożenia oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w razie przyznania prawa do wnioskowanego obecnie świadczenia tak, by w razie złożenia takiego oświadczenia wyeliminowana została przeszkoda, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Przepis ten bowiem stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m. in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w takiej sytuacji przysługuje uprawnionemu wybór któregoś ze świadczeń. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że przedstawione przez organ odwoławczy motywy, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej. Zakres niezbędnego postępowania dowodowego, istotny dla wyjaśnienia sprawy, nie przekraczał bowiem uprawnienia organu odwoławczego do samodzielnego prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Przesądzającą okolicznością dla oceny legalności decyzji SKO jest brzmienie art. 136 § 2 K.p.a. W świetle powyższego unormowania, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. W świetle powyższego, organ odwoławczy nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji opisanej w tym przepisie, chyba – co wynika z treści art. 136 § 4 K.p.a. – że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. A. C. w złożonym odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zwróciła się wprost o przeprowadzenie w oparciu o art. 136 K.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Biorąc pod uwagę, że wskazane przez Kolegium - jako nie w pełni wyjaśnione w sprawie - okoliczności mogły zostać w prosty sposób ustalone, organ odwoławczy był w istocie związany wnioskiem wymienionej, bowiem nie można przyjąć, by istniały jakiekolwiek trudności w przeprowadzeniu przez organ dodatkowego postępowania w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Z wyłożonych wyżej względów Sąd uchylił zakwestionowaną sprzeciwem decyzję w całości. SKO naruszyło bowiem art. 138 § 2 i art. 136 § 2 K.p.a. nie uzupełniając stwierdzonych braków postępowania dowodowego mimo tego, że było do tego obowiązane. Podstawę niniejszego wyroku stanowił art. 151a § 1 P.p.s.a.