II SA/Rz 445/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania M. Z. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi jaka miała miejsce w miesiącu czerwcu 2010 r. tj. na remont budynku mieszkalnego w kwocie do 50 000 złotych. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – zwana dalej u.p.s.). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 20 maja 2011 r. M. Z. złożyła do GOPS’u w S. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na remont budynku mieszkalnego w kwocie do 50 000 złotych na pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi jaka miała miejsce w czerwcu 2010 roku. Na podstawie przeprowadzonych w dniu [...] maja 2011 r. oględzin oraz przeprowadzonego w dniu [...] maja 2011 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że budynek mieszkalny posiada pęknięcia ścian wewnętrznych i zewnętrznych w miejscach stropów i nadproży, co może świadczyć o naruszeniu fundamentów budynku. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] odmówił przyznania M. Z. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi jaka miała miejsce w miesiącu czerwcu 2010 r. tj. na remont budynku mieszkalnego w kwocie do 50 000 zł. W uzasadnieniu wskazał, że z ekspertyzy stanu technicznego budynku i ekspertyzy geotechnicznej wynika, że bezpośrednią przyczyną powstałych uszkodzeń jest osiadanie podłoża gruntowego wskutek utraty jego nośności, spowodowanego nasiąkaniem wodą spływającą od strony górnych partii stoku, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek. Czynnikami sprzyjającymi utracie podłoża są w szczególności: budowa geologiczna, nasiąkanie wodą słabo przepuszczalnych utworów spoistych w wyniku długotrwałych opadów atmosferycznych oraz brak właściwego drenażu wokoło budynku, co ułatwia przesiąkanie wód opadowych do podłoża gruntowego budynku. Organ podał, że w ekspertyzach tych nie stwierdzono jednoznacznie, że uszkodzenia budynku zostały spowodowane przez powódź czy osuwisko, nie sprecyzowano też czy uszkodzenia powstały w czerwcu 2010 r. w wyniku ulewnych deszczy. Wskazując na subsydiarny charakter przepisów o pomocy społecznej organ podał, że pomoc społeczna nie może zastępować działań zainteresowanych w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, zatem odmówiono wnioskowanej pomocy. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. Z. i wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku. Podała, że w celu zabezpieczenia budynku przed dalszymi uszkodzeniami zagrażającymi jego statyce, życiu i zdrowiu jego mieszkańców zmuszona jest wykonać kosztowny remont. Podała, że budowa domu zakończyła się w 2002 r., a od 2004 r. jest on zamieszkiwany. Po ulewnych deszczach w miesiącu czerwcu 2010 r. pojawiły się pierwsze pęknięcia ścian w postaci rys (na ścianach wewnętrznych zostały one zagipsowane lub zamontowano dekory). Z upływem czasu wystąpiły kolejne spękania, a dawne rysy zaczęły się powiększać. Pojawiły się one w postaci rys pionowych i poziomych (w miejscach stropów, nadproży, elementów konstrukcyjnych). W toku prowadzonego przez PINB w J. postępowania została zlecona ekspertyza techniczna budynku, uwzględniająca geotechniczne warunki posadowienia. Z ekspertyzy tej wynika, że przyczyną uszkodzenia budynku jest osłabienie nośności podłoża gruntowego spowodowane spływem wód opadowych infiltrujących do gruntu z wyżej położonych partii stoku. Zdaniem odwołującej niewątpliwie długotrwałe opady atmosferyczne, które wystąpiły w czerwcu 2010 r. miały wpływ na to zjawisko. M. Z. podała, że decyzją PINB w J. z dnia [...] grudnia 2011 r. nałożono nakaz doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego poprzez wykonanie odpowiednich robót, w terminie do 30 listopada 2012r. Powyższe wiąże się ze znacznymi kosztami, których jej rodzina nie jest w stanie pokryć. Zalecone niezbędne prace budowlane zostały wycenione na kwotę 50 000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenia ta mają charakter uznaniowy, a pomoc winna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, a przez to zostały pozbawione dachu nad głową i znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości. Zasiłek ten jest doraźną pomocą skierowaną na odtworzenie gospodarstwa domowego w zakresie niezbędnym do normalnego funkcjonowania. Kolegium uznało, że w okolicznościach sprawy brak podstaw do uznania, że odwołująca wraz z rodziną poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Dostarczone ekspertyzy nie dowodzą, że rodzina wnioskodawczyni została pozbawiona miejsca do życia. Nadto wynika z nich, że istniejący charakter, rozmiar powstałych uszkodzeń murowanych elementów konstrukcyjnych nie stwarza bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa dla jego mieszkańców i użytkowników, budynek nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Nie zostało stwierdzone, by opady deszczu i powódź w miesiącach maj, czerwiec 2010 r. były bezpośrednią przyczyną uszkodzenia budynku. Nadto uszkodzenia te nie uniemożliwiają zamieszkiwania w budynku, zatem rodzina wnioskodawczyni ma zagwarantowane podstawowe potrzeby bytowe. Nie negując konieczności wykonania niezbędnych robót zabezpieczających Kolegium podniosło, że koszt tych prac nie może obciążać budżetu organu pomocy społecznej. Samo wystąpienie straty w nieruchomości budynkowej nie stanowi przesłanki do udzielenia świadczenia ze środków pomocy społecznej na podstawie art. 40 ust. 1 u.p.s., w sytuacji gdy właściciel tego budynku i jego rodzina posiadają zaspokojone potrzeby życiowe. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. Z. i wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz ocenę dowodów niezgodną z zasadą swobodnej oceny dowodów, w szczególności czy skarżąca posiada własne środki na podjęcie niezbędnych prac remontowych, jak powstanie uszkodzeń wpływa na jej sytuację rodzinną, czy uszkodzenia te są efektem zdarzenia losowego. Pominięcie dowodów wynikających z protokołu z dnia [...] maja 2011 r., z wywiadu środowiskowego z dnia [...] maja 2011 r. i z oświadczeń skarżącej i jej rodziny powoduje dokonanie przez organ dowolnych ustaleń. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy, bez powtórnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 u.p.s. poprzez błędną wykładnię "zawężającą zakres uznania administracyjnego, do sytuacji niewymienionych w ustawie, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia o przesłanki, które w indywidualnej sprawie nie mają umocowania w przepisach prawa." W obszernym uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, że ona i jej rodzina nie poniosła strat w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, że nie zostali pozbawieni miejsca zamieszkania a budynek nadaje się do użytkowania. Jej zdaniem organ nie poczynił ustaleń dotyczących kwestii czy uszkodzenia budynku powstały w trakcie powodzi. Za sprzeczne z prawem uznała rozważania dotyczące jej możliwości finansowych, podczas gdy rodzaj pomocy o jaką wnioskuje nie jest obwarowany kryterium dochodowym. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia kontrolę prawidłowości toku rozumowania organu oraz motywów jakimi się kierował. Wskazała na dokonanie błędnej tj. zawężającej wykładni art. 40 u.p.s. Nadto organ powołał się na wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie precyzując o jakie wytyczne "chodzi", czym uniemożliwił skuteczne zaskarżenie tej części uzasadnienia. Skarżąca podniosła, że w wytycznych z dnia [...].10.2010 r., znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zasiłek celowy na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego może być wykorzystany również na wykonanie izolacji przeciwwilgociowej lub drenażu opaskowego budynku mieszkalnego. Warunkiem jest ostateczna decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca wykonanie ww. prac wokół całego budynku lub jego części. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium podniesione przez skarżący zarzuty dotyczące naruszenie przepisów procesowych wynikają z faktu dokonania przez nią odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § i i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Rozpoznawana sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2011 r. o przyznanie pomocy finansowej na remont budynku, który został uszkodzony na skutek ulewnych deszczów, które miały miejsce w czerwcu 2010 r. Odmawiając skarżącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie 50 000 zł, orzekający w sprawie organ powołał, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 2, art. 3 i art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm./. Przywołany wyżej przepis art. 40 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego /ust. 1/, a także może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej /ust. 2/. Użyte przez prawodawcę w przywołanych wyżej przepisach określenie "może" wskazuje, że ma rację orzekający w sprawie organ, że przepis ten ma charakter uznaniowy, a więc podjęte w sprawie rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli sądowej. Kontroli tej podlega jedynie zupełność przeprowadzonego w sprawie postępowania, a które wbrew twierdzeniom skarżącej, w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało w sposób dostateczny, dający podstawę do merytorycznego zakończenia postępowania. Orzekające w sprawie organy, w prowadzonym postępowaniu ustaliły sytuację materialną i społeczną skarżącej, sporządzając stosowny wywiad środowiskowy, a także dokonując oględzin budynku oraz odbierając oświadczenia, nadto dołączając do akt sprawy ekspertyzę stanu technicznego budynku oraz ekspertyzę geotechniczną dotyczącą osiadania budynku mieszkalnego skarżącej. Powyższe ustalenia dały organom podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w oparciu również o zadania pomocy społecznej, a które, w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. są instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom, rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei z treści art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy wynika, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W tym stanie prawnym, zaskarżone rozstrzygniecie nie przekroczyło granic wyznaczonych w/w przepisami prawa, a przeprowadzone postępowanie nie wykazało ani konieczności zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącej, ani też konieczności stworzenia skarżącej warunków odpowiadających godności człowieka. Wbrew twierdzeniom skarżącej orzekające w sprawie organy nie naruszyły też zasad postępowania administracyjnego. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia dyspozycji art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. nie wskazuje na czym naruszenie to miałoby polegać, jak również nie wskazuje dowodów, które organ winien dopuścić i przeprowadzić w tym postępowaniu. Rozwiniecie tych zarzutów jest w istocie polemiką ze stanowiskiem organu odmawiającego przyznania zasiłku celowego, a naruszeniem przepisów postępowania nie jest odmienna od skarżącej ocena i rozstrzygnięcie podjęte w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazujących jako przyczynę powstałych pęknięć budynku ulewne deszcze w czerwcu 2010 r. podnieść należy, że nawet ewentualne jednoznaczne stwierdzenie takiej okoliczności nie obliguje organu do przyznania żądanego zasiłku celowego w oparciu o treść art. 40 ustawy o pomocy społecznej gdyż, jak to wynika w przytoczonych wyżej przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. ustawy, celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, czy też umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak to natomiast wynika z niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń postępowania, zalecane prace remontowe nie skutkują ani koniecznością ewakuacji, a stwierdzone uszkodzenia budynku nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 138 § 1 k.p.a., gdyż wydana przez ten organ decyzja nie narusza prawa, a za jej wadliwością nie przemawia stanowisko inne niż prezentuje skarżąca. Sąd nie podzielił też zarzutu skarżącej w zakresie naruszenia wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawartych w piśmie z dnia [...] października 2010 r. gdyż wytyczne, czy zalecenia nie stanowią źródeł prawa, a mają na celu jedynie wskazania w zakresie gospodarowania ograniczonymi środkami publicznymi. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. ,poz. 270/ orzekł jak w sentencji.