II SA/Rz 446/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi M. N. i J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I-szej instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. N. i J. N. solidarnie kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. N. i J. N. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WINB) z [...].03.2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty tzw. legalizacyjnej z tytułu popełnienia samowoli budowlanej. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w 2006 r. po zawiadomieniu przez M. G., że w 2005 r. na działce sąsiedniej, tj. nr ewid. 365, popełniono samowolę budowlaną polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego należącego do M. N. i J. N. Pismem z 2.11.2006 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował PINB, że dla terenu, na którym zlokalizowany jest budynek przy ul. G. [...] brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jego ocenie nadbudowa jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie przeprowadzono oględziny przedmiotowego budynku, następnie zawieszono postępowanie w związku z toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczącym zgodności z Konstytucją RP art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Postępowanie podjęto z urzędu postanowieniem w dniu [...].02.2009 r., raz jeszcze przeprowadzono oględziny, uzupełniono akta sprawy o dowód z dokumentów. Postanowieniem z [...].03.2009 r. PINB wstrzymał nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] oraz zobowiązał M. N. i J. N. do przedstawienia w terminie do 30.06.2009 r. zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku jego braku, oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami, który uwzględniałby zmiany konieczne do tego, aby doprowadzić nadbudowę do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie budynku nadbudowanej części od strony zachodniej, a także złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie powyższe następnie zmieniono w ten sposób, że sprolongowano termin wywiązania się przez zobowiązanych z nałożonych na nich obowiązków. W wyznaczonym powtórnie terminie M. N. i J. N. przedłożyli projekt budowlany nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] sporządzony przez S. K., złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także przedłożyli decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...].09.2009 r. nr [...] umarzającą postępowanie z wniosku M. N. i J. N. "w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego w części nad istniejącym tarasem". Postanowieniem z [...].10.2010 r. nr [...] PINB ustalił M. N. i J. N. opłatę za legalizację budowy polegającej na wykonaniu nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 365 w J. przy ul. G. [...] w kwocie 50.000 zł, jednocześnie informując o konieczności wniesienia tej opłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ I instancji zrekapitulował przebieg postępowania, w szczególności przytaczając ustalenia faktyczne. Za niesporne uznano to, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny, w którym pierwotnie nad pokojem usytuowanym nad garażem istniał taras, do którego prowadziły drzwi zewnętrzne. W 2005 r. M. N. i J. N. wykonali nadbudowę budynku w ten sposób, że nad pokojem w obrysie tarasu wykonali ściany zewnętrzne, które przykryto dachem dwuspadowym, zaś w ścianie szczytowej od strony działki nr 364 należącej do M. G. wykonano okno. Uzyskany pokój został ocieplony i wyposażony w sufit, do pokoju doprowadzono instalację ogrzewania i elektryczną. Organ następnie przytoczył treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej Rozp. z 2002) w aspekcie obowiązującej odległości budynków od działki sąsiedniej. Rozbudowany budynek posiada ścianę z oknem, która jest usytuowana w odległości od 3.58 do 3.65 m od działki sąsiedniej. Oznacza to, że nie są spełnione wymogi Rozp. z 2002, a to nakazuje uznać za uzasadnione zamurowanie otworu okiennego w wykonanej nadbudowie. Następnie PINB wyeksponował, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118, zwana dalej Upb) przez budowę należy rozumieć m.in. nadbudowę obiektu budowlanego, zaś w myśl art. 28 ust. 1 Upb roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. W świetle ustaleń faktycznych wykonane przez strony roboty uznano za samowolną nadbudowę budynku mieszkalnego. Przytoczono następnie ustalenia zawarte w postanowieniu organu z [...].03.2009 r. zmienionego postanowieniem z [...].06.2009 r. Stwierdzono z kolei, że M. N. i J. N. przedłożyli dokumenty, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Upb, co należy potraktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Przytoczono także wątki zawarte w uzasadnieniu ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...].09.2009 r. W konkluzji stwierdzono, że w świetle art. 49 ust. 1 i 2 Upb należy ustalić opłatę legalizacyjną, przy czym wskazano sposób jej obliczenia i wskaźniki, które nakazywały ustalenie jej w wysokości 50.000 zł. M. N. i J. N. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wywodzili, że w istocie przeprowadzili wyłącznie remont tarasu. Żalący się wskazywali, że woda z tarasu przeciekała do pokoju zlokalizowanego pod nim, a izolacja okazała się wadliwa. Chęć uniknięcia odśnieżania tarasu oraz poleganie na medialnych informacjach, że tego typu zakres robót nie wymaga pozwolenia na budowę, były przyczyną podjętych działań. Żalący się kwestionują wysokość ustalonej kwoty opłaty legalizacyjnej, gdyż "nie dotyczy ona naszej sprawy", raz jeszcze podtrzymując twierdzenie o tym, że w istocie dopuścili się li tylko remontu tarasu. Rozpoznając to zażalenie opisanym na wstępie postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu przytoczono ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy. Organ zażaleniowy przyjął, że w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych przez żalących się dokonano nadbudowy, a także rozbudowy części budynku uzyskując pomieszczenie o cechach i funkcji części budynku mieszkalnego. Przytoczono treść art. 48 ust. 1 i 2 Upb w aspekcie dopuszczalnej legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Wobec wdrożonej przez PINB procedury legalizacyjnej uznano, że żalący się spełnili nałożone na nich obowiązki przedkładając projekt budowlany, który przewiduje zamurowanie okna w ścianie szczytowej szklanymi luksferami, przytoczono także wątki uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...].09.2009 r. Za trafne uznano w tej sytuacji ustalenie kwoty opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł. Za nieistotne uznano natomiast okoliczności, w jakich żalący się przeprowadzili samowolnie roboty budowlane. Organ podkreślił, że legalizacja samowoli jest możliwa wyłącznie, gdy zostaną spełnione wszystkie warunki przewidziane przepisami Upb. Skargę na powyższe postanowienie oraz na postanowienie organu I instancji wnieśli M. N. i J. N. wnosząc o uchylenie postanowienie WINB. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę prawa materialnego, a to art. 3 pkt 6 Upb poprzez przyjęcie, iż doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego, naruszenie art. 29-31 Upb poprzez ich niezastosowanie, obrazę art. 50 Upb poprzez jego zastosowanie, gdy brak było ku temu podstaw. Skarżący kwestionują ustalenia organów, jakoby dopuścili się samowolnej rozbudowy budynku, czego następstwem było zobligowanie skarżących do przedłożenia dokumentacji powykonawczej. Skarżący przywołali pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.10.2008 r. II OSK 1150/2007. Zdaniem skarżących przeprowadzili oni wyłącznie remont, "a uzyskanie dodatkowego pomieszczenia było konsekwencją sposobu naprawy obiektu budowlanego". Skarżący chcieli wyłącznie zabezpieczyć posiadaną substancję mieszkaniową przed jej degradacją. Wyliczoną kwotę opłaty legalizacyjnej skarżący uznają za nieadekwatną do wartości nakładów przy wykonanych robotach budowlanych, co w ich przekonaniu rodzi wątpliwości, co do konstytucyjności rozwiązań prawnych w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji dotknięte są istotną wadliwością, co nakazuje stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska skarżących, jakoby ich działanie inwestycyjne stanowiło wyłącznie remont, nie zaś nadbudowę. W tym aspekcie organ II instancji wystarczająco wyjaśnił pojęcia remontu i nadbudowy, jakimi posługuje się prawodawca w Upb. Remont to odtworzenie stanu pierwotnego, nie będące bieżącą konserwacją, w efekcie działań zaś skarżących doszło do nadbudowy budynku mieszkalnego, uzyskano dodatkowy pokój mieszkalny, ściana nadbudowanego pokoju wyposażona została w okno i niesporne jest, że nie są zachowane wymogi odległościowe ściany z oknem od granicy z działką należącą do M. G. O kwalifikacji przeprowadzonych przez skarżących robót budowlanych formalnie świadczy również tytuł dokumentacji, jaką sporządził na użytek skarżących S. K., opisując ją jako "Projekt nadbudowy budynku mieszkalnego dz. nr 365 w J.". Niesporne jest także, że skarżący nie ubiegali się o pozwolenie na budowę, a konieczność jego uzyskania uprzednio także w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Uzasadnione zatem było wdrożenie przez organ stosowanego postępowania wobec stwierdzonej samowoli budowlanej, uregulowanego przepisami art. 48 i nast. Upb. Chybione są zatem zarzuty naruszenia tych przepisów Upb, które zostały w skardze podniesione. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Upb "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Z kolei z art. 48 ust. 2 Upb wynika, iż "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 Upb). Niesporne jest, że PINB [...] takie postanowienie, o którym mowa powyżej, wydał w dniu [...].03.2009 r., a następnie zmienił je wyłącznie w zakresie terminu przedstawienia dokumentów przez inwestorów. Konsekwencją uznania przez organ I instancji, że skarżący żądane dokumenty przedstawili, było potraktowanie tego, w myśl art. 48 ust. 5 Upb jako wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. W dalszej konsekwencji doprowadziło to do wydania przez PINB postanowienia ustalającego tzw. opłatę legalizacyjną. W ocenie Sądu ustalenie dokonane przez I instancję, a następnie zaaprobowane przez WINB, jakoby skarżący wywiązali się z żądań określonych w postanowieniu organ nadzoru budowlanego z [...].03.2009 r. jest rażąco nietrafne. Niesporne jest, że aby zalegalizować samowolę budowlaną, inwestorzy musieli wywiązać się z warunku wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Owo wykazanie jest możliwe zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 Upb albo poprzez przedstawienie zaświadczenia właściwego organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie braku takiego planu. Niesporne jest, że dla obszaru popełnionej samowoli nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji skarżący winni przedstawić decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu decyzją taką nie jest decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...].09.2009 r. umarzająca postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W szczególności nie spełniają wymogu "ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" rozważania burmistrza zawarte w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Wbrew zatem poglądowi organu I instancji skarżący nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, w tym więc przypadku z mocy art. 48 ust. 4 Upb ustawodawca nakazuje stosować przepis art. 48 ust. 1 Upb, co oznacza nakaz rozbiórki. Bezprzedmiotowym było więc wydawanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, jako następstwa przyjęcia, iż doszło do wykazania zgodności popełnionej samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ I instancji rażąco naruszył dyspozycję art. 48 ust. 5 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Upb, z kolei utrzymując w mocy postanowienie PINB organ II instancji dopuścił się także rażącego naruszenia prawa, a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w obrocie aktu dotkniętego wadą kwalifikowaną. Rażące naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia przez Sąd (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa). Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji pozwalało orzekać w istocie na niekorzyść skarżących (art. 134 § 2 Ppsa). Uwzględnienie skargi uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej (art. 152 Ppsa) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego (art. 200 Ppsa). W przypadku uprawomocnienia się wyroku PINB uwzględni przedstawioną w nim ocenę, chyba że skarżący wzruszą decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...].09.2009 r. i uzyskają decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku.