II SA/Rz 448/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o zmianie decyzji własnej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] nr [...] wydanej dla K.K., przeniesionej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] na rzecz A.K.j - dla inwestycji pn. "dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej na działce numer 1387, obr. [...] położonej w R. przy ulicy [...] wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, energii elektrycznej, centralnego ogrzewania" w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego, w sposób określony w zatwierdzonym projekcie zamiennym. W uzasadnieniu podał, że postępowanie toczyło się na wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę złożony przez A.K. Wydając powyższe rozstrzygnięcie Prezydent Miasta [..] wskazał, że projekt budowlany jest kompletny, został wykonany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane o odpowiednich specjalnościach, do projektu zostały dołączone niezbędne uzgodnienia, a ponadto przewidywane zmiany projektu budowlanego nie naruszają interesów osób trzecich i nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. z dnia Prawo budowlane, (tekst jednolity Dz.U. Nr 243 z 2010r. poz. 1623 ze zmianami) zwanej dalej "ustawą" uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 36 a ustawy. M. i A.L. złożyli odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wynika to z faktu, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] na żądanie odwołujących wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] organ ten wznowił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Postępowania nie zostały zakończone, a cały czas aktualne pozostają argumenty podnoszone przez odwołujących dotyczące oddziaływania inwestycji na działki nr 1388/1 i 1388/2, a tym samym dalsze procedowanie w sprawie zmiany pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne. Ponadto odwołujący wskazali, że w dniu [...] października 2013r. złożyli zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013r. w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania, które jest dotknięte poważnymi uchybieniami prawnymi. Podkreślili, że organ w zaskarżonej decyzji przyjmuje, że "przewidywane zmiany projektu budowlanego nie naruszają interesów osób trzecich i nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich", nie wskazując przy tym jakie działki organ ma na myśli. Wskazali także, że organ nie przeprowadził szczegółowych ustaleń w zakresie oddziaływania realizowanej inwestycji na działki stanowiące współwłasność odwołujących, gdyż nie podano w uzasadnieniu decyzji szczegółowego stanowiska w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013r., znak: [...] Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W pierwszej kolejności organ przytoczył treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazując, że narusza ono przepis art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie powyższego przepisu, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. miało wpływ na wynik postępowania. Organ wyjaśnił, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 36a ustawy i dotyczy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Organ naprowadził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). Przenosząc powyższą regulację na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że autor projektu budowlanego na str. 31 projektu wskazał, że "zmieniony projekt zagospodarowania terenu nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku wydanej przez Prezydenta Miasta [...]", przy czym decyzja ta nie została do akt sprawy organu I instancji załączona. Natomiast w projekcie budowlanym pierwotnym na str. 7 i następnych, zalega decyzja o warunkach zabudowy na ww. zamierzenie inwestycyjne z [...] stycznia 2011r. Ponadto na str. 52 opracowania jego autor powołuje się na decyzję o warunkach zabudowy [...] z dnia [...] stycznia 1997r., zaś na str. 6 projektu jego autor stwierdza, że zmianie podlega decyzja Prezydenta Miasta [...] "[...] z dnia [...] października 1998 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę". Powyższe rozbieżności nie zostały przez organ I instancji w żaden sposób zweryfikowane i wyjaśnione. Prezydent Miasta [...] nie wywiązał się w sposób należyty także z obowiązku sprawdzenia projektu budowlanego, wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jak wynika z projektu budowlanego zamiennego, w związku ze zmianą komunikacji w obrębie budynku, zwiększyła się wysokość ryzalitów klatek schodowych z poziomu 5,95 na 8,53 m (str. 55 projektu). W projekcie budowlanym zamiennym zamieszczona została analiza zacieniania i przesłaniania z uwzględnieniem ścianki ogniowej przy kalenicy projektowanego budynku, ale bez uwzględnienia kwestii przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku należącym do Państwa L. przez projektowaną część budynku (najbardziej zbliżoną do granicy działki skarżących), w której znajduje się klatka schodowa. Oznacza to, że uzasadnione są zarzuty odwołania dotyczące nie przeprowadzenia przez organ I instancji szczegółowych ustaleń w zakresie oddziaływania realizowanej inwestycji na działki sąsiednie. W decyzji z dnia [...] października 2013r. organ wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy obejmuje działki nr 1387, 1388/1 obr. [...] w R. W związku z usytuowaniem nadbudowywanych ryzalitów (do wysokości 8,53 m), oraz ich odległości od granicy z działką nr 1386 wynoszącej 3,17 m organ I instancji winien wyjaśnić w czym upatruje pominięcie tej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Winien także wyjaśnić w czym upatruje pominięcie w ww. obszarze działki o nr 1388/2. Ustalenia wymaga ponadto, czy wprowadzone w projekcie zamiennym zmiany mogą dotyczyć interesu prawnego osób mających tytuł prawny do działki nr 1389, położonej w odległości 4 m od ściany wschodniej realizowanego budynku. Powyższe ustalenia mają uwzględniać brzmienie art. 28 ust. 2 ustawy stanowiącego o stronach postępowania oraz art. 3 pkt 20 ustawy, zawierającego definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania organ II instancji wskazał, że co do zasady w trybie art. 36a ustawy zmienić można decyzję niewadliwą, a zatem w sytuacji, gdy strony kwestionują prawidłowość wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] w postępowaniu wznowieniowym, organ winien rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu rozstrzygnięcia spraw w trybie wznowieniowym. Z analizy projektu budowlanego zamiennego wynika, że nie ogranicza się on zakresu dokonanych zmian (z uwzględnieniem projektu pierwotnego), lecz został opracowań na zasadzie uzupełnienia projektu budowlanego pierwotnego m.in. o analizę zacieniania przesłaniania oraz korekty lub nadania "nowego brzmienia" niektórym zapisom zawartym projekcie budowlanym pierwotnym. Tym samym powyższe wymaga wyjaśnienia, zwłaszcza w kontekście zarzutów dotyczących wadliwości decyzji z dnia [...].05.2012 r. Nie wyjaśniona została także przez Prezydenta Miasta [...] kwestia rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych, objętych projektem zamiennym, w sytuacji gdy zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, co miało miejsce w niniejszej sprawie wobec wykonania części robót budowlanych mimo, że z pisma z dnia [...] sierpnia 2013r., znak: [...] wynika, że PINB dla Miasta [...] nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie istotnego odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2012r., znak: [...]. Rozbieżności w materiale dowodowym nie zostały przez Prezydenta Miasta [...] w żaden sposób wyjaśnione. Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja została podjęta przedwcześnie, z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie z zachowaniem trybu instancji i nie ma możliwości jego uzupełnienia na zasadach ustalonych w art. 136 k.p.a. W zaleceniach dla organu I instancji organ odwoławczy wskazał na konieczność zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, zgodnie z art. 7 i art. 11 k.p.a., w szczególności konieczność zbadania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, oraz z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, ustalenia w sposób należyty kręgu stron postępowania, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń wydania rozstrzygnięcia stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a. A. K., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S.M. złożyła skargę na wskazaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając ja w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia : 1) art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy poprzez uznanie konieczności posiadania przy wniosku o zmianę pozwolenia na budowę projektu zacieniania nieruchomości sąsiednich, 2) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez próbę forsowania konieczności zawieszenia przedmiotowego postępowania na czas trwania odrębnego postępowania administracyjnego (postępowania wznowieniowego), 3) naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy co do meritum i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpoznania, 4) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego dla przekazania sprawy do rozstrzygnięcia organowi I instancji, 5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 83 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia we własnym zakresie stwierdzonych przez Wojewodę wątpliwości, 6) naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, 7) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który budzi u skarżącego poważne zastrzeżenia - brak chęci merytorycznego rozpatrzenia sprawy . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach tu wyszczególnionych. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Istota administracyjnego toku polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentacji podniesionej w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym. Z brzmienia przepisu art. 138 wynika, że zasadą postępowania odwoławczego jest merytoryczne rozstrzygnięcie. Tylko w ograniczonym zakresie może być wydana decyzja kasacyjna. Decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te które zostały określone w cytowanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest możliwy jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 1981 II SA 4100/81 "Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istotny sprawy zamiast uchylać decyzję i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpoznania". Na tle tego wyroku należy podkreślić, że konieczność samego uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może być wydana w innych sytuacjach niż przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem jeżeli przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna przedmiotem kontroli jest wyłącznie zasadność jej wydania. Nowa konstrukcja prawna przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uzależnia możliwość wydania takiej decyzji "gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 36a Prawa budowlanego zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę możliwe jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio. Z analizy projektu budowlanego zamiennego wynika, że komunikacja pionowa zostanie przeniesiona z wewnętrznej klatki schodowej do ryzalitu ogólnej klatki schodowej. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1) właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu lub decyzją o warunkach zabudowy. Autor projektu wskazał "zmieniony projekt nie narusza decyzji o warunkach zabudowy" z tym, że powołane nr i daty tej decyzji są trzy razy różne. Poza tym w związku ze zmianą komunikacji w budynku zmieniła się wysokość ryzalitów klatek schodowych z 5,95 na 8,53 zmieniona klatka schodowa została zlokalizowana w odległości 3,55m od granicy z działką 1388/1 i 3,17 od granicy z działką 1386. Analiza przysłaniania o której mowa w § 13 i 60 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie obejmuje pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku państwa L. w części najbardziej zbliżonej do granicy przez projektowana klatkę schodową. Poza tym w związku z usytuowaniem nadbudowanych ryzalitów do wysokości 8,53 oraz ich odległości od granicy z działką nr 1386 organ winien wyjaśnić z jakiego powodu widzi brak oddziaływania inwestycji na ich działkę, co uzasadniałoby ich udział w sprawie. Poza tym toczy się postępowanie wznowieniowe w sprawie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków. Zasadnie przyjął organ, iż tych braków nie da się uzupełnić w trybie art. 136 a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.